吴必虎 :十四五规划的近忧与远虑

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  • 发布时间:2020-03-07
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十四五规划的近忧与远虑

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回望“十三五”全域的五年:

从行业发展到目的地建设


既然要讲“十四五”,我们首先要回顾一下 “十三五”的基本情况。“十三五”期间,如果用一个词来描述旅游行业,就是“全域旅游”,即旅游业从单一的行业发展到目的地公共服务设施和旅游产品内容建设的整体发展道路。

“十三五”期间,我们的行业发展方式经历了三个重大的变化。一是发展导向的变化,即旅游产业地位获得越来越广泛的认同。这一点可以从国家、省、市三个不同层面来看。从国家层面来看,原来的国家旅游局编制的《“十三五”旅游业发展规划》提出,旅游业是中国国民经济战略性支柱产业;从省级层面,如《河北省“十三五”旅游业发展规划》把旅游业定位成国民经济的战略性重要支柱产业;从市级层面,像深圳市这样重要的综合性的城市,也把旅游业定位为深圳的优势主导产业。因此,从各个地方、各个层次的发展来看,旅游产业都获得了越来越高的重视和认同,发展地位不断提升,成为整个行业的发展基础。
二是旅游业发展路径的变化,即外延式扩张,突出产业融合。“十三五”期间,在做大做强旅游业本身的同时,旅游业一直在向外扩张,寻求与其它产业的融合并进行了很多探索性的实践。特别是在“旅游+”和“+旅游”两条路径上,如“旅游+文化”促进了文化旅游,“旅游+农业”形成了乡村旅游,“旅游+体育”形成了体育旅游,“旅游+交通”实现了交旅融合以及“旅游+康养”即康养旅游等都取得了很大的推进。
三是发展手段的变化,即维持高于全国增长率的高速发展。在中国经济增长整体处于“长尾下行”压力的大背景下,旅游业在过去近十年的时间里一直维持着高于GDP增速的高速增长。通过对“十二五”、“十三五”时期我国GDP的增速与国内旅游收入的增速进行对比可知,平均每年旅游行业都比全国GDP增长高约6个百分点。这也在一定程度上说明旅游业跟其他产业相比,是具有非常重要的支撑、填补作用。
与此同时,在这个过程中有一些经验和教训值得我们关注和研究。从经验来看,旅游业从单一产业到目的地建设转型、从单一部门主导形态到目的地建设主导形态,提出了全域旅游概念,并且全域旅游不仅变成国务院旅游业主管部门的意见,更成为了国家顶层方面的思想。习近平总书记在2016年7月视察宁夏的时候就专门讲了一句“发展全域旅游,路子是对的,要坚持走下去。”因此,2018年文化部和国家旅游局重组成立了文化和旅游部以后,全域旅游的基本思路在继续朝前推进。
当然“十三五”期间旅游业发展还是有一些不足和困难。一方面是旅游发展的质量有待提高。发展速度太快但质量跟不上,产品结构性不平衡,如观光型旅游产品、旅游房地产存在一定程度的过剩现象;休闲度假产品、文创产品等供给不足且在文旅融合方面欠缺,整体的发展质量有待提高。另一方面是全域旅游效果转化困难,仅仅以文旅部门为抓手,缺乏农业、交通、水利、自然资源、财政等多部门的配合、协同。


十四五环境判断新境遇:

持续向好,但不确定性增加


在对“十三五”期间行业发展简单总结的基础上,针对“十四五”的环境判断,我们可以从三个方面的变化入手进行分析。
首先是外部环境变化。全球经济下行加上贸易保护,以及如英国脱欧、香港动乱、新冠疫情等使社会动荡加剧,从而造成全球社会经济政治的不确定性增加。具体到中国国内,2019年中国的经济形势仍处于下行状态,2020年开年又遭遇“新冠疫情”,可以说现在我们的处境非常困难。从我读大学的时候开始涉足旅游的地理研究、旅游规划,从1982年到今天近40年的时间里,从来没有遇到过旅游业经历如此大的挑战,甚至连2003年“非典”的时候都没有遇到像今年这样的危机,这是摆在“十三五”收官、“十四五”开局的基本事实和挑战。虽然发展的不确定性在增加,但与文旅行业的不确定性相伴而生的强鲁棒性、强弹性让我对“十四五”的旅游发展环境持续向好仍然抱有信心。
其次,是行业内生动力的变化。文旅融合、科技支撑让行业发展有了更大想象空间,推动了文旅新业态的培育以及智慧旅游的发展。对于文旅融合,我们说“文化”与“旅游”的融合不是物理反应而是化学反应,加上领先于全球的中国5G技术体系,给文旅融合科技转化提供了一个非常好的机会。所以,文旅融合和科技支撑这两方面,在未来5年以至于更长的时间里,会让中国文旅行业经历一种类似化学裂变、聚变的增长可能。现在是处于黎明前的黑暗,我们的春天马上就要到来了,一定要对自己抱有信心!
再次,是消费端的变化。后新冠时期,人们的消费观念会发生很大的变化。所谓消费观念,是受人们支付意愿的控制。当人们愿意把更多的时间、更多的可支配收入用于旅游或者健康、户外运动、休闲、度假、文化消费等方面的时候,那么跟它对应的一定是整个产业从过度强调经济发展、强调GDP的增长,转向强调生活质量、健康的生活方式,强调人和环境的和谐共处,强调文化的自信和自豪感。这些社会价值观(文化价值观、生态价值观、生活价值观)的变化,会直接影响终端消费需求的变化,引发整个社会消费趋势的变化。因此,疫情之后旅游功能将被重新评估、定位,将从过度强调经济功能回归到健康的本质。我相信今天参与直播的各位听众朋友,里面不乏有很多地方政府、企业或者是投资商,在此建议各位重新评价现在手里的产品,能不能满足上述三个价值观的变化?如果不能满足,需要尽早调整,因为这是摆在大家面前的机会,是个风口。


十四五的新方向未来五年:从高速发展向高质量发展转变


基于上述对社会整体趋势的预判,聚焦到文旅行业本身,我对未来五年也有一个基本的判断,即“十四五”期间,文旅产业或者文旅行业会经历从高速发展向高质量发展的转变。关于高速发展,前面已经介绍过了,不管是“十三五”期间也好,“十二五期间”也好,旅游行业增速都高于整个国家 GDP的平均增速。未来五年,文旅行业的增速跟GDP相比,仍然会比整个国家的经济发展速度要高、要快。但从我们自身内部的情况来看,已经从高速发展向高质量发展发生转变了。我也在此提醒各位政府官员、企业管理者,高质量发展不是随便说说的,是你要具有高质量发展的竞争力,是你“手中”的产品真正具有竞争优势,不在于你的产品是不是世界最大、最高、最宽等等这些外部特征,未来的决定性因素是你的服务、产品以及细节。所谓细节,就是要响应人们对生活质量本身的需求,这是未来旅游发展最主要的竞争力所在。
因此,集合大地风景团队才智,针对“十四五”文旅发展规划,我们提出“一个理念、一条主线,四大关系”的基本框架。
首先是遵循一个理念,即以人为本,以人民为中心,响应人民美好生活需求。这也是与整个国家、与习近平新时代的基本思想相呼应。习近平总书记多次讲,要让人民共享改革开放成果。什么叫“改革开放成果”?就是让大家过好日子,过上舒服的日子,过上有幸福感的日子,而不是拼命地干活,光顾着挣钱,但是生活质量不好。在这样的背景下,我们需要回过头来认真检查一下现有的法律法规、政策制度,对过去政府引导的发展路径要进行一定程度的检讨。
要让人民过上美好生活,需要解决人民群众对美好生活的向往和目前发展不平衡、不充分之间的矛盾。比如当前《土地管理法》主导的方向跟新时代中国由短缺经济进入过剩经济状态的用地需求不符,以及其他类似的法规、制度和政府管理的方法要进行反思、调整,因为它们已经不符合习近平总书记提出来的“让人民共享改革开放成果,让人民拥有美好生活”的基本思想。这里美好生活的构成主要集中两个方面,一方面是由市长负责地本地的美好生活,另一方面就是由我们整个文旅部门、文旅系统负责地异地的美好生活,可以说美好生活不仅是新时代旅游发展的根本目标,也是旅游业发展的新型动力。
接下来是把握一条主线,即未来五年乃至更长的时间里,文旅产业会以高质量发展为主线。经过新冠疫情的磨难,文旅高质量发展会进入一个新的认识和评价高度。什么是高质量发展?第一要精准服务于人民需求,即人民群众对美好生活、对美好生态环境,对健康身心的追求以及在文化方面拥有自信、自豪感;第二要精准服务于国家战略,国家提出了很多战略,如可持续发展、创新驱动发展、推进城镇化、生态文明、乡村振兴、交通强国、全民健身等,文旅行业发展要和这些国家战略相呼应、相支持,作为其中一个部分紧密结合,而不单只是一个独立的部门;第三要精准服务于产业发展,带动交通、体育、健康、医药、农业等相关产业与文旅产业的融合,让文旅产业地位更加夯实。
同时,在“十四五”文旅发展规划的编制过程当中,还要着重注意解决四大矛盾。第一个矛盾,即文旅产业属性与事业功能的矛盾。从文化方面来看,事业为主,产业为辅。从旅游角度来看,产业为主,事业为辅。当文旅合在一起后,相当于既有事业属性,又有产业属性。从事业角度来讲,文化是一个国家的意识形态,是人们的上层建筑、思想意识、民族自豪感。所以,文化旅游部门是一个既有事业又产业的部门。除了文化产业以外,旅游当然是更大的一个产业,因此,文旅融合是事业和产业的兼重,既要强调产业属性,又要考虑事业功能,既有矛盾又紧密结合,这也就是辩证法里所讲矛盾的对立统一。强调市场资本在旅游产业发展作用的同时,更加需要强调旅游的公共事业属性。因为旅游市场具有私人产品属性,过去对公共产品属性方面不太重视,这也是为什么国务院、国家发展发改委要求国有旅游景区降低门票。
降低门票以后呢?相信有很多景区管委会主任、风景区或者旅游区开发公司的总经理、董事长,在这个时候就考虑我们需要有门票以外其他的收入构成。同时,从政府角度需要增加政策和法律的保障,比如涉及《文物保护法》,目前全国重点文物保护单位是不能用于企业资产经营等,这就要对法律进行相应的修改、调整;涉及由自然资源部主导的风景名胜区、自然保护地建设,既要保护的同时也要为国民提供公共的自然游憩、户外教育的机会,即有“自然旅游”的考虑。但现在自然资源部主导的国家公园体制建设研究的团队中甚至连一位旅游专家都没有。自然保护地、文物保护单位虽然都是事业单位,强调事业属性,但是很显然这两个板块都肩负着重大的满足人民对美好生活需求的社会任务。
第二个矛盾,即外延式增长与精细化提升的矛盾。过去一段时间我们旅游行业各种“旅游+”,不停地扩张,扩大战线。有点类似我最近回看《大秦王朝》中秦朝疯狂地扩张,但是“两世”而终,因为扩张太快,管理跟不上。到后来刘邦建立汉朝,一定程度上我们说秦汉是一体的,秦朝统一天下实际上建立了一个类似“董事会”的治理机构,但是“公司”真正开张是汉朝。对于秦汉,我完全把它看成是一种治理结构,相当于同一个公司,所以具有管理能力,对于质量的保障非常重要。文旅行业在过去一个阶段已经把“地盘”扩张好了,接下来要“车同轨、书同文”做精细化管理的提升。我们现在还面对一个很大的市场方面变化,即旅游者需求的变化,从过去的没见过、没出过门,到现在追求高品质、“新、奇、特”的旅游体验。同时,中国的游客特别是2亿的中产阶级,他们习惯了远距离出游,人均GDP超过1万美金使度假需求也相应增加。
第三个矛盾,即内生性增长与国家战略需求的矛盾。在实现文旅高度融合的基础上,还要和工业、农业、教育、卫生、科技等产业进行深度融合,同时与生态文明、文化强国、城镇化、乡村振兴、精准扶贫等国家战略相呼应,落实国家战略发展需求。
第四个矛盾,即长期增长与短期波动的矛盾。很显然文旅行业长期增长的基本面是持续向好的。因为有60%的人进城了,环城市的游憩的需求增加。同时,人均GDP超过1万美金,使远距离的度假需求也不断增长且增长规模甚为可观。因为根据很多权威机构预测,到2030年中国中产阶级人口将达到5亿,相当于美国和日本人口的总和,中产阶级在消费需求、消费能力上都表现强劲。当然,最近我们也观察到了旅游业是具有很大的敏感、脆弱性以及它的强弹性、强鲁棒性,使得它的不确定性非常强。因此,需要我们的政府、文旅部门和文旅企业领导人具有不确定性管理的思维以及提升不确定性管理的能力。



十四五文旅规划近忧与远虑


接下来,我讲讲针对“十四五”文旅规划本身的一些思考。为了方便大家记忆,这里我称之为“十四五”文旅规划的近忧和远虑。五大“近忧”,就是近期特别是疫情以后文旅行业要解决的五个问题。五大“远虑”,是指未来三五年甚至更长时间要考虑的五项长远任务。首先谈谈五大“近忧”。第一是疫情严重打击了文旅市场和行业投资的积极性。近期政府要想办法把文旅消费市场以及供给侧的文旅行业两方面的积极性稳住。从消费者市场来讲,疫情对整个国民经济是有影响,对收入也有影响,但是对2亿中等收入家庭的影响可以说并不大,也就是说原来有能力度假的人现在依旧有能力,不会因为疫情而受到很大的打击。当然有一小部分中等收入人群短期内会有一些思想上的顾虑,或者可支配收入上有一些影响,但从五年的尺度来看,整体影响不大。
最近,我还看到一个数据,说中国有大约5亿人没有存款,但这些人本来就不是中远程度假市场的目标客群,他们更多的出游需求是集中在本地游或者户外游憩上,我们可以在公共产品供给上为这批低收入家庭提供游憩机会,这是社会公平层面的问题。第二是如何让文旅行业中小微企业活下来?这次疫情对文旅行业中小微企业打击巨大,很多企业面临倒闭、破产。因此,在“十四五”规划期间,政府对于文旅行业中小微企业的扶持政策要赶紧出台,比如社保基金、企业税收能否免除等。我们最近在整理古代抗疫的文献资料,里面就有大量关于封建王朝依据地区受灾程度而采取不同救济措施的记载,如受灾面积达40%以上赋税全免等。
第三是国内消费者的心灵安抚需要时间。也就说疫情是呈曲线发展,乐观估计如果4月底全国疫情能够控制结束,那么除了湖北省可能要更谨慎一些,其他地区的文旅市场应该逐步开放了。从美国和日本的做法来看,针对疫情不能过度防控,这是社会经济损失不能承受之重。第四是入境旅游市场何时能复苏?中国的入境旅游市场从2012年开始就下降,到2016年有所恢复,但最近又遭遇疫情,中国的入境旅游、中国国际旅游形象都需要从长计议。
第五是文旅发展的政策供给、深化改革能否实现推进?前一段时间我讲了一个问题,就是因为疫情导致人们社会价值观发生重大变化,对社会统一认识做了强行的推进。所以,过去改革改不动的一些问题,经历这次疫情后,大家能清醒认识到不改不行了,会推进改革,但是近期能够有多少推动,还是需要加以考虑、深入的讨论。
从未来三、五年以至更长的时间来看,我们还有五大“远虑”,在“十四五”规划中应该予以考虑。第一是文旅发展回归美好生活轨道,不应赋予过高经济预期。经济增长快当然没问题,文旅行业增长速度快也没有问题,但是我们应该把注意力放在为什么要搞文旅的本质上?本质是要让人民过上美好生活,因此,我们需要开发新的旅游产品、度假产品。现在,在土地、住房、文保等方面有着各种政策障碍,需要跟这些部门去沟通、研究,进行政策的调整,能够真正使文旅发展回归为人民提供美好生活的轨道。
第二是把握国有旅游投资与民营文旅服务企业关系。最近因为现金流的问题,一大批企业被政府收购了。但是我很担心,未来旅游行业全部是国营企业,虽然国营企业有它的优势,但是也有短处,比如效率相对较低、官员的考核更多是从政治角度考虑,而不是市场考虑等。所以,是否政府先收购一段时间后,再把它放回市场,更加利于整体的发展。
第三是提升入境旅游竞争力。中国作为目的地国家,还有很多省作为目的地省,提升入境旅游竞争力这是非常需要重点解决的问题。过去几年,因为种种原因,先是雾霾,后是贸易摩擦,最近的疫情,再加上周边的日本、泰国等作为旅游目的地竞争对手表现强劲,使中国的入境旅游市场表现差强人意。所以,中国的旅游形象亟需修复,旅游产品要创新,旅游营销要更加专业化。
第四是完善文旅发展政策,增加产品的供给能力一定程度上就是要加强政策的供给。疫情以后,“后新冠产品”如居住旅游、健康旅游、遗产活化等会迎来新的发展机遇。但是现在政策供给方面仍然不能满足,比如居住旅游,现在土地政策就不能让城乡进行良好的社会交换。大量的闲置宅基地,如何能够变成城市市民可以自由购买的商品,这是社会资源的利用方式,需要从法律层面上给予解决。
第五是要提高文旅科技研发应用,把多部门、多利益主体、多渠道的数据进行整合,形成旅游目的地线上集散服务中心,即ODS多源数据产品。
以上是我利用30分钟的时间,跟大家就“十四五”规划要关注解决地近期问题及从长远角度要考虑地系列问题做的一个分享。
谢谢大家,祝大家平安。