徐程刚:PPP项目要如何运营

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  • 发布时间:2017-07-07
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旅游特色小镇和PPP模式是近两年刚刚兴起的,也是非常热门的话题,对于旅游特色小镇与PPP的结合,我们采访了苏州大地之春旅游建设发展有限公司负责人,姑苏园林控股集团总裁助徐程刚。


BES:请介绍一下PPP模式在中国的发展历程,目前它主要运用在哪几个行业? 


徐:旅游特色小镇、全域旅游、文旅和PPP模式对于我们来说,是这两年刚刚兴起来的一个行业,我们也是处在不断学习、不断摸索和不断实践的一个过程中,在这里,我可以展开讲讲PPP。


PPT是Public Private Partnership的简称,就是政府与公司合营的一种项目,PPP其实不是一个新鲜的名词,最早在80年代,广州有一个电力公司就是PPP模式。


PPP真正火起来也是这两年的事情,原先国家的模式都是,一个地方政府要新建一些基础设施,出现一些大额的项目投资,大型项目的投资管理模式就是政府通过一个融资平台来发展和融资,然后开发商或者旅游公司再来投资这些项目,投完之后,还负责项目的整体建设及后期运营。整个过程是一体化的,这对政府来说,会存在很大的压力。比如说,前期政府要做项目需要融资,就会有融资的压力。在开发建设过程中,原来传统模式是政府有项目后发标,通过招投标选择供应商建设,建设之后还有运营的压力,现在政府要解决这些问题,减少政府负担和压力。


另外,前两年国务院6号文件出来后,地方政府融资遇到了很大的问题,使得政府也很难做一些事情,但政府又必须做一些事情,特别是要有些政绩工程,不管是民生工程还是其他的,融不了资的情况下该怎么办?这时候PPP就开始慢慢地兴起来了。


PPP兴起来后,允许社会资本跟政府一起合作,做一些基础设施建设和公共服务项目,这是一个逐步放开的过程。早期的时候,政策上是允许社会资本进来,但是地方政府还是会倾向于一些央企和国企等有国字头企业进来,后来一些民营企业才逐步能够进来的越来越多,这是一个过程。


PPP涉及的行业面还是蛮广的,最常见的是基础设施项目。例如高速公路建设,我们开车去某个地方经过高速路口需要交过路费,这就是一个典型的PPP合作模型。政府出资源和让渡经营权,社会资本进行投资,双方共同把高速公路建设起来,约定把20年或者25年的经营经营权和收益权让渡给社会资本方,社会资本方通过收取过路费的形式获取收益,平衡之前的投资,并获得回报。另外,自来水的水务方面和电力方面也可以采取这种模式,进行收费。第一,是政府要做;第二,是市场刚需,可以向使用者收费。这些是最常规的常见的PPP模式。


其次是政府采购项目。比如这块土地开采过矿,需要整治环境,这片区域河道被污染,需要在河道周边进行整治,实现环境提升,或者是政府要改善老百姓的生活环境,需要建造公园和市内道路,这些政府本身就是要出钱的,也可以用PPP,这就属于政府采购。比如说有一个10个亿的项目,按照10%的注册资本,就是要一个亿的注册资金,社会资本一般占80%到90%左右。当时的社会资本投入8500万,政府投入1500万构成一个亿,通过融资,就可以做一个规模10个亿的项目。对于政府来说,他其实花了1500万的钱,完成了一个十个亿项目建设投资。


我刚才说的那几个领域,电力、自来水,还有一些政府本身要做的市政设施和基础建设,一部分可以向老百姓收费,另一部分属于政府的财政支出,每年都会有财政拨付,社会资本花钱来采购。


还有一些其他方面的项目也适用于PPP模式,如旅游类,或者前面讲的市场的一些项目,政府也可以采用PPP模式。比如说旅游景区的门票收入,小区物业收入,政府授权10年或者20年期限内收益,社会资本就可以将之前的投资平衡,从这个角度来说,政府转变了原来的角色,政府原来是什么都管,什么都包办,要解决项目前期策划、规划、融资、建设和运营等各个方面,现在转变为只需花很少一部分钱来完成一个项目。把本来是社会服务的行为,全部让企业资本和社会资本来担当完成。


在这个过程中,政府会有一部分股份,开发建设和运营部分让市场上的社会资本来担当,政府只关注项目预期的效益和目标是否能达到。


总之,医疗行业、旅游行业、环境整治、污水处理、便利设施、交通建设、市政设施等都会涉及到PPP,原来国家和各个地方政府都是通过传统的平台去投资建设,运营管理,收费来平衡投资,现在PPP成为一种新的模式。


BES:PPP模式相对于以前的政府包办来说,肯定是一种进步。但很多人PPP项目都是一知半解,请您项目介绍一下PPP项目的运营方式。


徐总:在所有的项目过程中,运营这一块是最难的,所以我们会看到有很多种模式。比如说早期的时候是BT模式,现在是BOT模式,就是建设,运营,移交,授权期限到期后无偿移交给政府;要么是BTO模式,移交政府后,你再运营某个模块;要么是BOO模式,就是建设完,然后就长期持有物业了,再不断的运营用收益来平衡投资。


关于PPP项目运营方式,一般情况是这样的,社会资本和政府共同出资,成立一家项目公司,这个公司担当整个项目的管理,包括策划,建设开发和后期运营,进行整体的统管,企业一般会出80%到90%的出资额,政府大概是出10%到20%左右的出资额,大家共同在这个公司占有股份,这个平台属于有市场化运作的一个平台,也是受政府监管的。虽然平台针对这个项目,前期需要对接规划设计机构,然后寻找专业的建设单位进行建设,在后期的运营阶段,可能还会委托专门的运营机构来帮它运营这个项目,它做整体的统管。

那么钱从哪里来呢?这个公司会进行证券和基金方面的融资,或者直接跟银行进行融资,不同的机构融资成本不一样了,融资后来支撑整个项目的发展。


BES:PPP模式中如何实现三者共赢,共同推进项目的发展?


徐总:PPP模式对于政府来说,一方面从原来关心建设为主,转到了后面的分析运营为主,对整个项目的考核可以通过运营角度来考虑,运营的好,则项目考核成功,这是角色的转变;另一方面,以前是政府包办,现在政府只要投入部分股份,就可以获得长远收益,政府的包袱减轻了,特别是融资压力和后期的运营压力都大大减轻了。


对于社会资本来说,可以通过各级机构相互合作的模式介入到一些新的领域,比如说铁路建设领域、高级工程建设领域、城市公共基础设施建设领域等,特别是对于以建设行业为主的企业,它原来的竞争是很激烈的,可能说成千上百家企业在竞争同一个项目,但是PPP模式有很好的融资平台和合作渠道,就会大大降低竞争对手的数量。提高了进入门槛,现在基本上都是只有五六家,或者十家公司在竞争,相较以前的竞争数量大大降低了。


但是建设体量远远增加了,现在PPP项目动辄就是几个亿,甚至几十个亿的大项目,对企业来说,机会大大增加了,但是也给企业带来了一定的难度。这是所有PPP模式都会碰到的,特别是面向市场后,运营成为最大的难题。做不好的话,很可能就会面临亏损。


一类是水电、高速公路等刚需方面,这个收益相对来说是比较稳定的;还有一类是政府本身就要去做的项目,评估政府的财政承受能力后,这些也是相对比较稳定的。对企业来说,就是增加了一个运营环节,原来是我帮你把项目建设好,你给我还款就行了,现在不行 ,我不光要建设好,还要把后期的运营解决好,其实这是对企业提出了更多的要求,加大了企业的运营风险。


BES:在旅游项目中,除了政府、企业、其他社会资本方之外,还会涉及到当地的环境,涉及到当地的居民,在这个过程中当地居民可能会扮演什么样的角色?他们的收益又怎么去保护?


徐:说实话,在这一块,每个地方的模式可能都不一样。

拿一个典型案例来说,我们公司接手的苏州旺山项目,现在就应该属于居民跟政府是受益的,它没有采用PPP模式,政府帮着把整个旅游环境基础设施建设做好,引导老百姓都在原地开展一些经营活动,提升他们手头上物业的价值,旅游给他们带来经济收入。


但就目前来说,如何让当地的老百姓参与进来,各地的做法不太一样,在现实中也有很多困难。但旅游项目在规划设计的时候都会牵涉到把整体的旅游环境和基础设施建设做好,才能吸引游客过来,这样就能够带动一系列行业的发展,包括住宿、餐饮、交通,甚至旅游文创产品、旅游服务方面等,这是一系列的带动。


但具体形式要具体项目区别对待。有的公司可能只是帮政府做成一个旅游的基础设施,而这些事情不是老百姓单独就能够做到的,实际上都是统一由政府委托企业来做,比如说基本的道路、灯光、标识牌、配套性景观、绿化等,这里面就是全域旅游的概念,都是由企业来做。这种情况下,企业的回报一般分两种方式来保障投资回收,一是做一个大景区,收取门票,获得经济效益;二是不收景区大门票,可以通过政府回购。


BES: PPP模式在实施过程中,最大的难点,或者要点主要表现在哪几方面?


徐:难点还是运营这一块这, PPP也是这两年才刚刚兴起来,我们也接触过很多的项目和机构,其中很多都被央企拿走了,而央企最大的困惑也是不知道怎么去运营这个项目,这是所有公司面前最大的问题。


比方说旅游这一块,把旅游基础设施建设好了以后,怎么能够让它火起来,能够把游客引过来,怎样系统化的和旅游机构进行合作,并且构建一个新的旅游体系,能够提升让这个区域每年的旅游经济收入,这是一个很大的课题。这才是PPP里面比较难的一个问题。


一般的做法是,我们可以给政府做一个旅游的PPP项目,解决规划的问题,但是我不收固定资产,政府把固定资产回购回去,企业把运营盘活起来。再就是社会资本,这也是我们企业希望能够去做的。


目前运营确实是一个问题,国内很少能够找到比较优秀的运营机构和人才,相对来说比较凤毛麟角。而运营方面是需要系统性的去思考的,而不是单一的从某个方面考虑。

姑苏园林控股集团总裁助理 徐程刚