观点 | 国土空间背景下旅游规划编制研究

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  • 发布时间:2022-03-11
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国土空间规划是关于国土资源开发、利用、保护和整治的空间组织或安排,旨在依据总体战略调控和引导空间资源配置,促进发展与保护的平衡。作为统筹国土空间开发、保护、整治的总体部署,是统筹所有空间规划的基础性规划。

旅游规划作为空间规划体系下的一类专项规划,是对特定地区旅游资源开发的整体部署,与国土空间规划有着紧密的联系,为了更好地衔接并融入新时代的国土空间规划体系,应重视对旅游规划编制的研究。

本文呈现了国土空间背景下,对旅游规划编制的一些研究,仅代表作者个人观点,同业内人士共同探讨交流。


新时代国土空间规划的要求

国土空间规划作为国家空间发展和空间治理的战略性、基础性、制度性政策工具,旨在通过调控和引导空间资源优化配置、集约利用,构建具有稳定、协调的国土空间秩序,实现国土空间开发保护更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的发展。

01  国土空间规划发展导向

现阶段的国土空间规划更加注重生态文明建设,摒弃了传统空间规划中过分追求物质空间建设过程而对生态、资源、环境的忽视,既表达了保护“山水林田湖草沙冰”生命共同体的基本职责,又体现了“自然生态、经济生态、社会(人文) 生态”一体的国家空间治理理念。

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生命共同体示例

02  国土空间规划的约束性

新时期的国土空间规划,强调从“增量”发展到“存量”挖潜,进一步提高国土空间利用率。国土空间规划体系要统筹和综合平衡各相关规划领域的空间需求,强化对专项规划的指导约束作用,通过对指标和边界的管控与约束,统筹、统领各专项规划,从而构建适度有序的国土空间开发新格局。

1. 边界约束

国土空间规划重视对基础性工作的研究与评价,以第三次全国国土调查初始数据库为基础数据,在梳理现有各类规划的基础上,统一地类,形成国土空间规划现状一张图。进而依据区域资源环境承载能力和国土空间开发适宜性在内的双评价工作,划定的“城镇、农业、生态”三类空间和“生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界”三条控制线作为重要地位的管控边界,对所有国土空间分区分类实施用途管制,统领各类空间利用,防止规划失误、重复、不清晰,并且严格保护生态与耕地资源,防止占用、破坏。

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三区三线空间关系图

2. 指标约束

国土空间规划指标体系分为约束性指标和预期性指标,约束性指标严格确定了国家、省、市国土空间规划的刚性要求,包括生态保护红线、建设用地总面积、耕地保有量、永久基本农田保护面积等11项约束性指标,并将其分解下达至各乡镇,作为各乡镇指标体系的基本要求。国土空间规划指标体系的建立形成了一定的空间管控的理念,涵盖了空间开发、保护、治理等方面,对国土资源的保护具有重要意义。

03  国土空间规划体系各项规划的衔接性

国土空间详细规划在市县以下编制,是对具体地块用途和开发强度等作出的实施性安排。相关专项规划是基于部门事权,就特定对象、特定区域或者特定功能对空间开发保护利用做出的专门安排。通过对国土空间规划中空间和内容维度的框定,将规划的具体要求和控制性指标等逐层分解,并将基础设施、产业发展、公共服务、资源能源等主要空间开发利用布局和重点任务,各类空间差异化管控措施和规划实施保障措施等分步落实。

国土空间规划对

旅游规划的影响

旅游规划的编制通常要依托良好的生态资源及地方文化资源,而国土空间规划的实施,对编制旅游规划造成了不可忽视的影响。

01  增量扩张与资源环境约束

旅游规划现阶段存在一些普遍现象:为了实现经济增长而最大化开发旅游资源,旅游景区、旅游特色小镇、旅游营地等景区的快速扩张、无序发展、重复投资建设,造成诸多旅游项目游客稀少、利用不足,以及土地资源的浪费。在国土空间规划新时代要求下,旅游规划需要在提高资源利用效率的基础上探索高质量发展的方式。

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02  边界模糊与三区三线约束

旅游规划编制的过程中,在总体布局上,基本沿用以功能为主导的全域分区布局模式,缺乏科学和精细的空间分析技术,缺乏对空间诊断、空间价值识别和空间利用等方面的深化研究,存在与规划地其他产业及城镇等范围产生空间重叠现象。在项目布局上,旅游发展规划主要沿用点状的布局模式,并没有严格的对项目边界进行清晰界定。因此,旅游规划中均存在产业边界、建设规模、用地需求等关键性空间要素控制指标模糊、不够清晰的问题。

然而,国土空间规划新时代,聚焦空间开发强度管控和主要控制线落地,通过划定“三区三线”,统筹协调各类空间性规划,特别是要求各专项规划明确空间边界和用地需求,旅游规划因此需要进一步严格确定项目边界与指标,严格遵守国土空间规划要求。

国土空间规划背景下

旅游规划研究

国家发展规划是统领,国土空间规划是基础,旅游规划就要在统领的指导下,以国土空间规划为基础,评估生态干扰,合理配置旅游发展所需的各类空间资源,在空间上与国土空间总体规划保持一致,具体到空间的开发、保护和利用,使之能够在详细规划中得到落实,确保规划能用、好用。

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国土空间规划体系

01  融入国土空间规划体系

国土空间规划是国家法定规划,是其他专项规划的上位规划,具有权威性和约束性。旅游规划要以全域旅游国家战略为契机,主动融入国土空间规划一张图,在遵循已有的旅游规划国家标准的基础上,加强与区域、交通、水利、农业部门的专项规划的协同。提高旅游规划的科学性和操作性。以生态保护优先为原则,以绿色规划开发为基本方式,制定实施旅游规划的政策措施,改进旅游规划方法,提高旅游规划水平。

1. 深化空间逻辑

旅游规划与国土空间规划的衔接,是从发展目标、定位、策划及空间等各个方面的衔接。规划编制从旅游资源价值、地块综合开发条件和产品开发适宜度评价入手,摸清国土空间现状,以空间为出发点和落脚点,依据上位规划中确定的主体功能区划,确定发展定位,进一步分析空间建设适宜性,明确可建设范围,确保规划落地性。

2. 强化边界思维

景区所在地域范围内的旅游资源一般存在普在性、产业综合性以及旅游边界模糊性的问题,并且伴随着全域旅游概念的提出,旅游规划的设计内容扩展到了景观风貌、市政设施、旅游城镇、综合交通、生态环境保护等方面,任务边界更加难以确认。

旅游规划过程中应重视对自然景观资源和地方文化传统的有效利用、保护,从增量开发规划转向以存量空间提升规划为主,严格遵守国土空间规划中的三重底线,不能触碰生态环境、永久基本农田红线,明确划定规划范围边界线。确定旅游规划的主要任务边界,要基于文旅行政部门事权划分,并根据旅游产业的综合性,就交通、农业、城乡建设等方面提出规划衔接的需要。

02  科学编制旅游规划

在现阶段旅游规划编制过程中,更多的是利用概念、直觉判断以及当下社会实时热点,由于缺乏技术性操作,相关科学数据较少,进而使现有规划成果呈现千城一面、千村一面、千景一面的现象。

新时期的旅游规划应该转化概念思维为空间思维,从空间出发,进行科学规划。遵循摸家底、定目标、定格局、落用途的技术路线,运用科学的技术手段,编制新的适应新时代的旅游规划,以确保规划的科学性与落地性。

1. 基础研究

对规划区域自然地理、经济社会、资源环境等情况进行详细调查,全面收集各种有关规划区域发展建设方面的资料,从旅游资源价值、地块综合开发条件和产品开发适宜度评价入手,摸清国土空间现状,将空间作为出发点和落脚点,对区域进行摸家底性的基础研究:包括以“三调”成果数据为基础,形成统一的工作底数;利用大数据信息手段分析获取的各类数据,推测规划区域的经济社会发展变化,预测分析发展的优势和劣势;相关重大战略、上位规划及系列专题研究进行梳理,明确区域规划目标和任务等。

2. 战略定位

景区发展具有自身独到的特点,需要综合全域发展的定位、目标、策略、区域协同和空间格局等多方面的诉求,依据旅游资源特点和旅游产品组合特征,明确规划期景区旅游发展的战略方向、战略定位、战略重点和战略步骤,以宏观指导建设内容向目标推进。

3. 空间布局

景区旅游空间布局要明确国土空间规划分区准入的要求,锁定建设用地总量不变、耕地总量不减少、质量有提升、强化各类保护红线控制、合理确定村庄居民点建设用地;合理确定可建设规模、发展集聚区及优先发展的地段;景区边界地区旅游开发空间模式的选择等。

景区旅游发展涉及到居民和游客空间使用的交叉性、矛盾性和统一性,在空间布局上应围绕如何平衡居民和游客的双重需求,让游憩空间组织能够同时满足多方主体的共同诉求,在项目落地和功能完善上通过空间组织予以实现。

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4. 产品建设

结合旅游产业发展的诉求,从区域资源禀赋、市场环境和需求出发,通过优化区域内部旅游系统结构要素配置和空间组织,统筹安排旅游资源开发项目和设施,促进区域产业融合发展,激发区域产业发展的活力。结合主体功能区的管制要求,策划相关产业,建设项目围绕旅游+,助力区域建立“一产为基础,二产为延伸,三产为引领,智慧网络+”的高效产业链,完善设施作为支撑体系,共同促进区域产业融合发展,形成跨产业融合的产业综合体系。

5. 革新规划技术

新时代的国土空间规划强调运用GIS等技术手段,避免传统以规划设计师主观、经验判断等问题,提高了规划的科学性。旅游规划通过运用大数据、云计算等新技术,并积极收纳其他相关规划使用的技术手段,分析区域旅游市场、进行旅游资源调查、评价、旅游空间分析、旅游项目规划等核心内容,有助于将传统的旅游规划分析从概念性描述向技术性分析转变,从主观性规划向价值化评估转变。


当前社会已经进入以国土空间规划为引领的国家“多规合一”的空间治理新时代。国土空间规划成为统领全域国土空间保护与开发的基础性规划,其对各专项规划的管控约束性更严、技术性和衔接性要求更高。如何促使旅游规划更好地衔接和融入国土空间规划成为一个重要的理论和实践命题。

依据国土空间规划重新确定旅游规划编制技术路线,将能够推动旅游规划全面融入国土空间规划新时代,更好地引领相关旅游产业的高质量发展。