吴必虎：生态红线与自然游憩

青海省人民政府—北京师范大学高原科学与可持续发展研究院、青海省文化和旅游厅、中国旅游协会地学旅游分会等单位联合主办，大地风景文旅集团等单位承办的“自然保护地与生态旅游（自然游憩）”高峰研讨会于近日顺利举办。

北京大学城环学院旅游研究与规划中心主任、博士生导师、文化和旅游部“十四五”规划专家委员会委员吴必虎教授应邀出席，作《生态红线与自然游憩》主题演讲。以下为部分演讲内容：

何谓生态红线？

生态红线不是划在地上的一根线，而是保持生态系统稳定性的最低要求，更是“生态保护、生态旅游、改善民生”三大目标的平衡线。

党的十八大以来，随着中国工业化、城市化进程加快和基本完成，整个国家经济实力提升，发展质量和生态文明重要性日渐凸显，党中央和国务院及有关部门相继出台了一系列强调生态保护的政策文件。2013年，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出要“加快生态文明制度建设”。基于此，中共中央、国务院及其办公厅先后发布《生态文明体制改革总体方案》（2015，以下简称《生态体改方案》），《建立国家公园体制总体方案》（2017，以下简称《国家公园体制方案》），《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》（2019，以下简称《保护地指导意见》）。其间国家发改委等13个部门联合印发《建立国家公园体制试点方案》（2015），原环境保护部等10个部门联合发布《关于进一步加强涉及自然保护区开发建设活动监督管理的通知》（2015，以下简称《保护区监督通知》），原环境保护部发布《生态保护红线划定技术指南》（2015，以下简称《红线划定指南》）。

为切实推进、落实以上各项政策，其中一项重要举措就是划定协调保护和发展关系的生态红线。

根据生态环境部《红线划定指南》规定，需要明确划定生态红线的区域包括重点生态功能区、生态敏感区、生态脆弱区和禁止开发区。其中禁止开发区是指依法设立的各级各类自然文化资源保护区域，以及其他禁止进行工业化城镇化开发、需要特殊保护的重点生态功能区。主要的禁止开发区包括国家级自然保护区、世界文化自然遗产、国家级风景名胜区、国家森林公园和国家地质公园等自然保护地。作为重点生态功能区的一个组成部分，禁止开发区是指“禁止进行工业化城镇化开发”的区域，而并不排斥传统的农牧业和低强度的自然教育、自然游憩、生态旅游和观光游览等低密度利用方式的存在。

两山理论是指导自然保护地管理工作的基本准则

绿水青山与金山银山是一体两面、辩证统一的关系，只有保护好了绿水青山，才能创造金山银山；在适当的条件下，应当选好路子、合理利用绿水青山，为人民带来金山银山。习近平总书记提出的“绿水青山就是金山银山”理论，具有高度科学性和实际指导性：“我们过去讲，既要绿水青山，又要金山银山。其实，绿水青山就是金山银山”。习近平在《绿水青山也是金山银山》一文中明确提出，如果把“生态环境优势转化为生态农业、生态工业、生态旅游等生态经济的优势，那么绿水青山也就变成了金山银山”。

绿水青山即是重构“人—地”关系，金山银山即是重构“经济—社会”关系。在习近平生态文明思想中，明确回答了两个关键问题：一是“保护生态”要“以人为本”。习近平总书记数次强调：“良好生态环境是最普惠的民生福祉，坚持生态惠民、生态利民、生态为民”。二是“保护生态不等于人类啥也别干”。习近平总书记强调：“不搞大开发不是不要开发，而是不搞破坏性开发，要走生态优先、绿色发展之路”；“要正确把握生态环境保护和经济发展的关系，不能把生态环境保护和经济发展割裂开来，更不能对立起来”。

要认真学习领会习近平生态文明思想，需要对“什么是生态红线”进行科学界定、正确理解、合理施政，为社会经济和谐稳定发展创造更好的条件。

划定保护地红线需要考虑地理差异性，应因地制策、因时施策

首先需要明确，划定生态保护红线是一项法定要求，也是各地各行业都要遵循的可持续发展路径，这是我们讨论问题的基本立足点。《环境保护法》第二十九条规定：“国家在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定生态保护红线，实行严格保护”。中央《生态体改方案》要求“合理界定国家公园范围”。中央《保护地指导意见》明确提出：“逐步形成以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的自然保护地分类系统”。生态环境部《红线划定指南》规定：“生态保护红线是指依法在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定的严格管控边界”。这些立法和政策对哪些地方需要划定生态红线、不同保护地类型实行不同程度的保护力度，都作出了明确的规定。但是在技术层面上，依据哪些条件进行划界、以前若干年划定的界线是否全都科学可行、保护地内部又需要划分出哪几类区域，仍然存在相当大的疑虑和混乱。

任何一个自然保护地在空间上都不是匀质的，其科学价值、美学价值、生态敏感性、经济利用价值等都会表现出各自的区划特点；一刀切式的区划理论和武断治理模式都难以获得广泛理解和真正的执行。例如，对于像青藏高原这类敏感程度高、承载力低的生态系统而言，可能全境都应当被视为生态脆弱区而需要高度重视其生态环境的保护；而对于一些承受人类扰动能力强的生态系统来说，例如柬埔寨古都吴哥地处热带雨林，在遭到战争破坏被弃用后不久即被雨林所覆盖，即使全境被划为实验区亦不会影响其生态系统稳定。

划定生态红线需要实现多目标管理

边界识别与划定，不仅是单一的自然科学问题，同时也是个多目标的管理问题。如果仅仅从科学要求单一目标去理解、制定和实施生态管理，要么难以达到多利益主体的目标一致，需要权衡多方价值观和利益链之后、基于科学原理以实现一种动态平衡。针对长期以来形成的中国国情，绝大多数自然保护地都有大量居民在内、自然保护行为与利用资源的利用势将长期共存。不能只为实现保护地内单一的生态保护目标，采取将居民进行“生态移民”迁出去的办法。

例如秦岭深处的国家一级保护动物朱鹮的生存，需要当地农民水稻耕作形成的生态的支持。另一方面，中国是一个“旧大陆”国家，千万年来人类已经遍布几乎所有可以居住的地域，并长期持有“天人合一”的人地关系价值体系，动辄言移民的想法，不仅不生态，而且反生态。

以国家公园为主体的自然保护地可以搞旅游（游憩）

2022年1月20日，《国务院关于印发“十四五”旅游业发展规划的通知》以“公开发布”形式公诸于世，让全国人民都有了一个怎么看待和处理在国家公园、自然保护地、风景名胜区、湿地公园等“禁止建设区”开展自然游憩、生态 旅游和大众旅游问题的基本依据。

在“构建科学保护利用体系”这一章中，《规划》分别从“保护利用好自然资源”和“创新资源保护利用模式”两个部分详细阐述了所应遵循的原则和所能开发利用的具体方向和产品类型。

说到底，自然保护地不是不能搞旅游，而是应该做到“积极运用技术手段做好预约调控、环境监测、流量疏导，将旅游活动对自然环境的影响降到最低”。

游憩和旅游是最符合可持续发展原则的自然资源利用方式。生态系统服务是人们从生态系统获取的效益，分为支持、供给、调节和文化服务四类。游憩与生态旅游是生态系统文化服务的一种类型。游憩和旅游对自然资源的利用效率最高，是既能满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的可持续发展方式。

合理处理生态红线内区域的人地关系

从地理学和生态学理论角度，生态红线并不仅是一条静态物理空间划线，而且也是生态系统动态管控的基线，生态红线是指生态系统能够承受的外界干扰（包括人类活动）带来的自身系统改变的范围，或称之为生态系统可接受的改变极限（LAC，Limit of Acceptable Change）。

基于这一极限，可以通过限制自然保护地中人类活动的数量，提高人类活动的质量，来降低单位人类活动对生态系统的影响强度，最终将人类活动控制在生态系统稳定性可以接受的“红线”之内。

国际经验证明，LAC是一种有效、且有利于兼顾地方发展的生态系统管理哲学和工具。基于LAC思想的自然区域管理能够有效确定保护地生态红线，有效实现生态红线范围内的资源管理，保护绿水青山，限制人类活动数量，在合理范围内提高人类活动质量，将人类对生态环境的影响最小化。

那么在严格保护的前提下，如何实现核心保护区内合理有效的“人为活动”管理呢？仅就生态旅游活动来讲，这方面国际上也已有成熟的科学理论作为支撑，这就是游憩机会谱（ROS, recreation opportunity spectrum）理论。游憩机会谱的基本假设就是通过各种各样机会的提供使游憩者的体验质量得到最好的保障，通过在不同类型区域设计不同的游憩活动来缓解资源压力，实现可持续利用。例如，在最原始的荒野区域（核心保护区），提供享受孤独、自省的自然游憩机会；随着保护程度的逐渐降低，在可达性、设施配置密度、人类活动强度等指标方面就可逐步提高，逐步给国民提供科考探险、自然野生动物旅游、自然教育、健康休养、户外运动和风景观光等游憩产品。

应尽快从立法和技术两个层面，确保保护地生态红线的科学划定及后续基于红线的科学管理。在权威、科学、合理的法律法规出台前，利用生态保护红线开展自然保护地生态系统管理应当包括两个基本步骤：一是基于不同保护地的生态系统特征，以及对生态系统的持续监控资料，因地制宜科学划定国家公园和自然保护区的核心保护区和一般控制区（而非直接沿用旧的分区划线），并确认不同区域能够提供的游憩机会类型；二是对所有类型自然保护地应用LAC思想和工具，设立不同管控区域内的动态监测指标，并进行持续的监测，因地制策、因时制宜、动态管理、健康发展。