对当前我国低收入群体住房保障政策的分析

【摘要】我国自改革开放以来，人民生活有了极大改善。取消福利分房后，住房供给全面市场化。房价增长速度远远大于大多数居民的收入增长速度。这造成了大多数普通居民尤其是低收入居民的住房难题，听任这种状况发展下去，会对社会造成难以估量的负面影响。针对这种情况出台了一系列住房保障政策来解决这个问题。

【关键词】低收入群体 城市化 住房保障政策 廉租房 两限房 经济适用房

第1章、综述

1.1 背景

我国自改革开放以来，人民生活有了极大改善。取消福利分房后，住房供给全面市场化。住房价格随着居民需求的释放和土地价格的上涨而扶摇直上，其增长速度远远大于大多数居民的收入增长速度。这造成了大多数普通居民尤其是低收入居民的住房难题，听任这种状况发展下去，会对社会造成难以估量的负面影响。中央政府高度重视这一民生问题，出台了一系列政策，包括经济适用房、廉租房和两限房政策。2007年建设部更名为住房和城乡建设部也侧面反映了中央的关注度。

1.2 住房的社会意义

住房是人类最基本的存在条件之一,是维系家庭、关系福祉。基本居住需求的满足是社会稳定和发展的充要条件，不论那种制度、那个民族的国家，都要面对解决国民居住需求的问题。个人的幸福感和尊严感首先来于住房。

住房是一种复杂的商品，其特点有：

1) 生活必须性——任何人都需要住房，住房也就是居住生活空间是其他商品无法取代的。

2) 高价值性——住房是绝大多数家庭中最有价值的财产。

3) 供给有限性——建造房屋的土地是不可再生和移动的。

4) 长久性——住房建造、流通和消费过程很长

5) 产权的复杂性——住房的所有权、使用权、收益权和处置权的拥有者往往在不同的范畴里产生变化

6) 投资与消费的双重性——住房作为必须生活资料，其供给弹性较小；既可居住，也可投资租赁，所以其投资性和消费型不易区分。

7) 社会保障的性质——安居才能乐业，安居社会才能安定。住房是基本人权之一，任何国家的政府都必然要提供福利住房给部分低收入人群。

1.3低收入人群的界定

低收入人群是构成弱势群体的主要部分。低收入人群是一个比较意义上的概念，具有时段的相对稳定性。认定低收入人群的标准一般有三方面内容：

1) 收入水平分界。以收入排序为标准，界定低收入群体的规模及其与其他群体的收入离差。

2) 收入来源分界。收入来源和职业位置有关，低层次职位意味着低收入。

3) 将公众可见的收入水平和生活水平相联系。测量指标为最低工资标准和最低生活费收入标准。

以收入水平来界定低收入人群比较符合我国国情。

第2章、我国低收入群体住房保障政策一览

2.1住房保障政策一览

目前主要住房保障政策有经济适用房、廉租房、两限房、住房公积金

经济适用房——经济适用住房是指已经列入国家计划，由城市政府组织房地产开发企业或者集资建房单位建造，以微利价向城镇中低收入家庭出售的住房。 它是具有社会保障性质的商品住宅。具有经济性和适用性的特点。经济性是指住宅价格相对于市场价格而言，是适中的、能够适应中低收入家庭的承受能力适用性是指在住房设计、单套面积设定及其建筑标准上强调住房的实用效果。经济适用住房的价格按建设成本确定。建设成本包括征地折让费、勘察设计及前期工程费、建安费、小区内基础设施配套建设费、贷款利息、税金、1%～3%的管理费。经济适用房以微利价出售。只售不租。其 成本价由7项因素（征地折迁费、勘察设计费、配套费、建安费、管理费。贷款利息、5%以内的利润）构成。出售经济适用房实行政府指导价其售价由市、县人民政府根据以上几项因素综合确定。并定期公布不得擅自提价销售。

两限房——两限一是限制价格，限价不是固定[FS:PAGE]价，它的价格有个上线，也就是不论你卖多少，都不能超过这个价格。
另一个就是限制居住面积。这个面积肯定比同地段的普通商品房的面积小。 限价房可以上市销售，而且价格是由卖房人自己制定，不再受政府的约束。

政府实施土地供应时在限套型、限房价的基础上，采取竞地价、竞房价的办法，以公开招标的方式确定开发建设行为。两限房仅限本地居民购买。

廉租房——廉租房是在新出台的国家房改政策中首次提出的一种概念。我国的廉租房只租不售，出租给城镇居民中最低收入者。目前廉租房的来源主要是腾退的旧公房等。廉租房是国家和当地政府为了解决城市中低经济收入家庭住房困难而建的普通住宅，有社会公共福利和住房社会保障性质。
　　廉租房一般有两种表现形式，一是由政府出资建好后，低租金给住房困难户，二是由政府发放租金补贴给住房困难户，由他们租赁社会房屋居住。
　　廉租房有特定的供给对象，符合廉租房供给条件的由本人（家庭）向政府提出申请，并经过政府相关部门核实批准后，方能购、租、补。廉租房无继承权

住房公积金——住房公积金是指国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位及其在职职工缴存的长期储金。职工住房公积金包括职工个人缴存和职工所在单位为职工缴存两部分，全部属职工个人所有，两部分都按职工个人工资的一定比例缴存。

住房公积金制度实际上是一种住房保障制度，是住房分配货币化的一种形式。住房公积金制度采用的是“个人积累制”模式，即个人帐户所积累的资金，完全归个人所有，强调“以自己的积累解决自身的住房需求”，与养老、失业等社会保障基金采用以社会统筹为主、以个人帐户为辅的做法形成鲜明对比。

2.2住房保障政策对政策社会结构的作用

社会分层作为一种结果不平等，或源于个人天赋不平等，或源于社会因素不平等。80年代以来，贫富差距扩大和房价畸形高涨促使中国的利益群体的分化日益明显。财富以货币和固定资产的形式通过房地产市场向投机购房者和房地产商手中聚集。

2.2. 1针对本地居民的作用

通过对2005年武汉商品房价格与城镇居民家庭年收入的排列比较发现，只有最高收入（9万元/年/户）和高收入(6万元/年/户)两种人群能够承担当时的高商品房价（平均4千元/平米）。而经济适用房的均价为2300元/平米，不仅高收入人群,人数较多的中等收入人群（38000元/年/户-22000元/年/户）也可以负担。这种途径能够满足中等收入人群的住房诉求，起到稳固社会中产阶级的作用。经适房政策通过价格优势能够起到防止中产阶级由于商品房高房价的影响所见其他生活支出的现象发生。

不论是商品房还是经济适用房,都是低收入人群(<17000元/年/户)无力负担的,因此价格低廉的廉租房成为解决该群体住房困难的良策。低收入人群在预算有限的情况下缩减住房费用有利于低收入阶层生活、教育、培训等方面的支出，大大提高其向上流动的机会。

2.2. 2针对流动人口的作用

目前，由于社会转型、地区发展不平衡和经济活跃，中国出现了大量的流动人口，也就是城市外来人口。其中外出农民工数量就有一亿两千万人左右（2005年），并且数量在不断增加。城市外来人口整体上在流入城市中处于受社会排斥的状态。由于流入城市自身资源的有限和城市经营原始积累的需要，城市外来人口各种应有的公民福利被以各种形式（如户口和暂住证制度）人为剥夺，人格和尊严也被相应贬低。其中住房问题是重要一项,居住成本是城市进入成本的最主要一项。其次，缺乏稳定和舒适的居住场所也会给流动人口的生活和工作带来很大不便和巨大的心理成本。这对城市的发展也是不利的。显而易见的，人口流入城市为外来人口建立完善公共住房保障系统也是有[FS:PAGE]重要意义的。尤其是针对数量庞大的农民工，合理完善的公共住房保障系统能为其提供更多上升机会，为中国的城市化顺利发展和社会的阶层稳定发挥积极重要的作用。

第3章、对住房保障政策的分析、比较

3.1 经济适用房和两限房

在特定的历史阶段，经济适用房制度发挥了不可替代的积极作用。政府利用政策倾斜,引导开发商开发低价但不低质,小面积但符合使用需要的住宅。目前，随着房地产行业的高速发展，经适房制度的保障性质随市场化进程的逐渐减弱。这种弱化主要来源于两方面，一是经济适用房的有效供给不足，二是经济适用房的管理制度存在缺陷。

经济适用房的较低价格是政府通过价格管制限定利润率形成的，开发商出于逐利本性不愿提供利润空间小的经适房。这导致需求大于供给，加上户型面积较大，在一定的利润空间内，经适房的价格仍高于低收入家庭的支付能力。

在管理制度方面，经适房市场的准入是建立在对消费者的收入资格审核上的，而收入的真实水平在现实中是难以查清的。当用行政权力来解决市场问题时，权力寻租几乎是不可避免的。处于社会上层的群体，由于有能力投入更多的资源，也更容易取得进入经适房市场的准入资格，经适房成了被追逐的价格管制商品，其社会保障性不可避免的大大弱化。

两限房是经济适用房异曲同工的改进型政策。

3.2 廉租房

廉租房实质是政府用财政收入直接提供和出租的保障性质住房，以满足基本居住需求为目的。这种方式可以较好的保持住房的保障性。但提供过多的廉租房，政府财政上压力很大，过多在这方面占用政府资金，会影响对其他公共服务领域的投入（教育、医疗、养老等）。而且，随着我国人口年龄和收入结构的变化，必然会有大量廉租房失去功能针对性而被闲置浪费。同时也不利于健康的居民住房消费结构的形成。

3.3 住房公积金

住房公积金实质是职工的部分收入转化而来,和企业的效益直接相关。这决定了住房公积金的覆盖面仅限于经济效益较好的企业的职工。大批失业下岗和企业效益差的职工无法从这种制度中获益，而这些人正是对住房需求最迫切的。

住房公积金贷款的最高额度相对于高昂的房价来说太小，不足以满足低收入人群的需要。

这项制度也无形中进一步加大了城市居民之间的收入差距，不利于社会结构的稳定和合理化。

3.4 总体分析

从总体上说，我国目前房价高涨、低收入人群住房难的状况是有其深刻的历史体制原因的。第一个原因是我国中央财政和地方财政的分配机制。本地土地出让金和房地产业相关的税收在地方政府财政收入中占有相当比例，地价、房价和地产企业的效益大大影响地方政府的财政。

第二个原因是土地公有制与房产高度市场化制度之间的脱节。土地公有和土地计划供给制是社会主义社会制度优越性先进性的基础之一，通过巧妙准确的制度细化设计，可以充分发挥其作用。而房产高度市场化能够调动资本和生产的积极性，提供丰富的产品。但无节制的市场化会导致以利润最大化为目的的资本带来的生产的盲目性和产品结构的不合理性。

第三个原因是地区经济发展的高度不平衡性。全国的大量人口从欠发达地区涌向几个经济发达地区，造成局部地区的住房供应紧张。

低收入人群住房难是上述总体原因的具体体现之一。

第4章、对住房保障政策的建议

住房保障是一个错综复杂的问题，其解决办法自然也不是单方面单渠道的。通过以上分析可以发现，地方政府财政收入的结构和方式的调整变化能够对地价房价的上涨起到重要作用。而土地公有制能赋予政府强大的调控能力，只有政府能以超然的姿态从全民的角度来调配资源，所以政府更积极宏观的影响房产市场，才能将社会主义制度优越性和市场化的优势充分恰当的结合起来。全国各地区经济均衡发展可以使[FS:PAGE]人口分布更合理，这也能从宏观上缓解住房供应紧张问题，事实上，很多欠发达地区的住房是充裕的。

就具体层面来说，低收入人群住房难是住房产品结构不合理的体现。住宅供应大多集中在利润空间大的高端层面。各种住房保障制度是对这种产品结构不合理现象的矫正。经济适用房、廉租房、两限房、住房公积金这几种政策都适用某一类人群，都有其存在合理性和必要性。不论从空间上还是时间上，仅靠一两种政策是不能满足不同层次需求的。应该进一步认识并强化各种政策的针对性，以此为出发点给予完善，并将它们充分有机的结合起来才能缓解问题。

在实践中，在理论研讨中，已有很多改进方法，这里不必再一一赘述，本文从其他的角度尝试提出建议。

（一）生产的发展迫切要求生产要素的自由流通，其中劳动力要素的流通是首要一项。离开人，其他的要素无法转换成生产力。而居住保障对劳动力要素流通影响极大，它是城市准入门槛之一。而目前几项住房保障政策侧重受益群体的本地化/地域性，而不以受益群体的生产性作为准入划分标准。以上海为例，2007年上海出台新房屋管理政策规定——民房出租，一间房只能出租给一个家庭或一个自然人居住。出租给家庭居住的，家庭人均承租的居住面积不得低于5平方米。不分门进出的客厅、厨房间、卫生间等均不得单独出租。住宅小区居住房屋出租或转租给单位用于员工宿舍的，也应该符合上述标准。其实质是排斥外来人口，阻碍劳动力要素流通。

政策的目的是为了生产发展的更好，阻碍生产发展不应是政策的结果。所以，调整政策受益划分标准，不再以地域性为基础是十分必要的（这是可以和户籍制度脱开联系的，后者在教育资源和医疗资源上更有影响力）。

（二）人群的生活收入状况不同，其对居住产品的需求也不同，随年龄变化而变化（与手机市场有一定的相似性）。而土地资源是有限而不可移动不可再生的。因而，盲目扩大供给量是不可取的，应着重于居住产品档次类型的细分并结合充分健康灵活的房产流通机制。这样，在一定的土地消耗下，可以不满足同人群在一定时期的需求并能够应对未来的需求变化。

目前的住房保障政策对问题的认识和针对都比较静态，对需求变化缺乏弹性。应该建立一种充分反映需求变化的流通机制，以此为基础和平台，把几种保障政策组合起来。这样，单项制度容易获得一定框架下的最大合理性，组合起来形成系统效应来获得总体的、动态的合理性。

（三）拥有一套住房和满足一定时期的居住需要是两个概念两回事。住房保障政策的制定调整应该找准定位。

（四）居住产品供给并不仅仅是拆旧房子盖新房子、开发新地皮盖新房子，旧房改造、修缮并也是居住供给的方法之一。如果地方政府的财政税收能够通过后一方法上找到持续增长点，那么，旧房改造和修缮才能名副其实，并减轻土地供给和房价的压力。

总之,低收入群体住房保障是一个复杂的问题,需要多方面多维度的措施并用才能逐渐解决。