伴随着旅游业的转型升级，乡村旅游进入由企业主导的商业化经营时代。乡村旅游经营方式和经营主体的转变，极大的改变了农村原有的土地利用结构。农业用地、农家屋舍已经不再是简单承载农业生产和农民生活的载体，而是随着乡村旅游产业的深化向不断融合餐饮、住宿、生产、休闲等商业功能的复合型用地转变，土地流转成为乡村旅游快速发展的前提保障。乡村旅游的目的在于促进农村地区社会与经济的协调、可持续发展。而目前我国大部分地区所实行的土地流转方式，还没有建立公平合理的利益分配机制。农民失去土地之后，既无法在当地找到适合的职业，又无法融入城市生活体系，大量“失地、失业”农民的出现已经成为制约我国乡村转型的突出社会问题。
一、 乡村旅游土地获取途径
我国自1978年开始实现家庭土地承包经营责任制，形成了农村土地所有权和经营权相分离的制度，农村集体经济组织拥有土地所有权、农民拥有土地承包经营权。长期以来土地的分散生产是土地流转不畅的主要因素。因此，我国现行的土地流转实质是农民对土地经营权的出让， 以促进其它经济组织对土地的规模和集中经营，提高土地产出率的一种商业经营方式。
乡村旅游要求在保留乡村原真性的基础上对原有基础建筑进行一定的商业改造。主要涉及到乡村旅游建设用地和非建设用地的改造和重建，旅游建设用地改造包括旅游所涉及到的专项设施用地、旅游基础设施用地、旅游服务设施用地、旅游加工业用地和旅游管理用地；旅游非建设用地改造主要涉及自然景观游览用地及旅游观光种植、养殖、渔业用地。
目前我国农村地区土地流转的主要方式，是企业通过与村集体达成用地协议，一次性签订长期用地合同，进行统一规划和开发。具体途径包括以下两种：一是通过开发商新建集中安置小区，流转出部分农民宅基地，作为旅游配套接待和服务设施的建设用地；二是农田的集体征用，通过与村集体签订合同，获取旅游景观打造和特色农产品生产的土地使用权。
二、 乡村旅游土地流转农民权益受受损现状
我国目前普遍实行的土地流转方式，是在土地征收的过程中按照土地使用协议的规定向农民支付一次性补偿金。由于农村土地估价体系的不完善，企业以较低的租金就获取了农民赖以生存土地长达几十年的使用权。土地流转之后，逐步将农民排除在旅游建设和经营体系之外。农民除了获得有限的补偿金之外，无法分享旅游业发展过程中由土地使用性质改变所带来的增值收益。
（一） 农民作为土地经营主体地位的损失
我国土地所有权为集体所有，农民不能直接作为土地所有者的身份参与土地流转交易，只能以政府为利益代表进行交易。政府在土地流转中具有信息优势和决策主动权，农民相对弱势的地位决定了他们无法为自身权益争取。其次，政府作为公共利益的代表者，在土地流转的过程中需要平衡多主体的利益诉求。在经济落后的乡村地区，地方政府还有着自身的利益诉求，希望通过土地流转改变地区产业结构、提高地方财政收入。在这类地区，政府往往会通过行政命令的手段强制进行土地流转，而真正享有土地直接使用权的农民在土地流转中则没有话语权。
（二） 土地经营过程中经济利益分配不均衡
20世纪90年代，农业生产资料价格上涨、粮食价格下降。农民务农所得收益呈逐年下降的趋势，严重影响了农民进行农业生产的积极性。与此相对的是，城市经济的快速发展，务工人员的快速增长，导致大量农田闲置。当外来企业有土地流转需求时，农民往往乐于以较为低廉的价格将土地出让给企业经营。但农民所得收益与企业进行旅游经营所得的收益相比，无法真正体现土地的价值。此外，随着旅游业的发展，农业用地开发方式、开发性质、开发结构都发生了极大的改变，土地的直接产出和经济价值都得到极大提升。农民却无法参与土地升值过程中的利益分配。
（三） 土地延伸的社会保障功能无法实现
土地是农民安身立命之本。在我国，土地不仅是农民获取经济收益的重要途径，更是农民养老和就业的重要保障。随着乡村旅游发展过程中，土地集中化经营程度的加深，所能吸纳的劳动力越来越有限。造成我国大部分地区农民既失地又失业。据专家学者预计，到2020年我国失地农民数量将超过一亿，如此庞大的群体不能仅仅依靠城市的吸纳能力，来解决这类群体的就业和社会保障问题。
三、 乡村旅游土地流转政策趋向
2008年《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》正式实施，文件指出“按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。依法征收农村集体土地，按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿，解决好被征地农民就业、住房、社会保障。在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占有农村集体土地建设非公益项目，要引导农民通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益”。
2014年，中共中央办公厅、国务院印发额《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，指出要鼓励创新土地流转形式，以促进农业增效和农民增收为目标，引导农户长期流转承包地并促进农民转移就业，促进农业适度规模经营的健康发展。
四、 农民权益的优化路径
（一） 以政策导向促进地方政府职能转变
在土地流转的实际执行过程中，企业与农村居民存在不能自行协调解决的利益分配矛盾。地方政府作为一方居民利益的代表，应当在国家土地流转政策的指导下，明确自身职责，必须在充分尊重农民意愿的基础上，适度推进土地流转，不能过度依赖行政力量的干预来强制地方居民出让土地使用权。在合理推行土地流转的基础上，发挥好政府作为外部监督的力量，加强对土地活动的监督管理力度，理顺在开发过程中的利益分配格局，确保产业链条上各参与主体的基本利益；此外应该加强对流转土地使用性质的监管，严格控制对乡村环境有害的开发方式。充分扮演好协调双方关系、构建良好合作平台、均衡利益分配的角色。
（二） 建立包含农民组织在内的土地产权交易体制
目前，在我国大部分地区所进行的土地流转方式，都是以地方政府作为农民代表进行土地交易。农民话语权的缺失，导致农民失地与所获取利益的不成比例。可以通过政府的积极引导，建设农民土地交易协会或相关组织，提升农民在土地流转过程中的主动参与，建设土地交易决策的过主体决定体系。 一方面，在土地流转过程中充分考虑农民的意愿，确保农民权益的实现；另一方面，土地交易组织的成立，更加有利于获取各项交易信息、掌握交易动向，促进农民手中旅游资源“走出去”，避免农民手中土地得不到开发。
（三） 建设有效利益补偿机制
土地流转是资源和利益充分分配的过程。在这个利益分配过程中，农民一直处于相对弱势的地位，不仅失去了经济来源，同时还要改变原有的生产方式。因此必须注重对农民利益的保护，不能按照一般农用地的产出，给予农民补偿。建立具有旅游资源禀赋的土地交易市场，合理评估农村土地价值，才能保障农民失地的基本收益。将农民用工条款纳入企业用地协议，让更多的农民在参与到乡村旅游开发的过程中，更多地分享乡村旅游所带来的经济收益。
（四） 创新乡村旅游用地模式
在我国现行的土地政策下，土地不仅是农民经济收入的主要来源，还担负着保障农业生产建设和农民社会保障的多重功能。在集体土地转化成为乡村商业用地的过程中，也不能仅关注对其旅游功能和价值的开发，必须协调旅游用地、农业生产建设和农民社会保障功能三者的协调发展。要实现这样的目标，就必须创新旅游经营模式，改变土地使用单一功能的现状。可以建立以土地地理位置、资源现状、生产历史等多因素共同决定的，集农业生产、旅游观光、农产品加工等多功能为一体的复合型乡村旅游用地模式。
案例
乐活田园，幸福江村
一、江村简介
江村，地处拉萨重要的对外交通主干道-318国道沿线，距离拉萨市40公里左右，距曲水县政府22公里，具有发展城郊旅游的区位交通条件，拥有良好的生态环境，其中江村湿地，属于典型的高原草甸湿地，2004年被正式批准为市级重要湿地生态功能保护区。全村拥有耕地三千余亩，其中90%以上为水浇地，土质肥沃，历来是曲水县主要的粮食产区，有着“曲水粮仓”的美誉；近年来江区依托“田地连片，适宜规模化、机械化耕种”的优势，大力发展现代高原农业，目前，全村有温室大棚800幢，是拉萨周边主要的西瓜生产区，也是重要的蔬菜生产基地。江村还拥悠久的历史文化，丰富而且独特的民俗文化，其中以江村规划主要承担四个任务，一是依托“乡村旅游”的介入，实现江村农业产业的“二次升级”，二是依托国道交通优势，实现江村国道旅游服务业的崛起于振兴，三是借势西藏安居工程，打造高原新农村建设示范与展示区，四是依托江村的湿地生态资源，构建拉萨河沿线的休闲游憩长廊。通过结合江村的实际情况，合理规划打造乐活田园，幸福江村。
二、重点旅游产品赏析
（一）市民菜地：按照每块土地一分的规模，将农田分为小份以优惠的租金租给市民，园区提供耕种工具，免费教授耕种技巧，同时提供义务托管服务，平时代替主人进行管理和收获，市民只需缴纳一定的运费，即可享受免费送菜上门。
（二）江村民俗文化广场：江村风土文化的展示窗口，游客可以在此与村民载歌载舞，观看藏族风情演出，更深入的了解藏族文化。
（三）浪漫湿地：草甸中四季变换的美景，各种珍稀鸟类时而腾飞，时而漫步觅食，形成了一幅绝美的自然美景，夜晚游客可在湿地观赏夜空，体味高原星空的“手可摘星辰”，还可以自己亲手制作莲花灯放入水中许愿，在这里可以感受到高原湿地独特魅力。
三、经验分享
（一） 以“国道先导战略+产业联动战略+园村一体战略”三大战略打造高原新村
根据江村独特的历史文化、民俗文化、生态环境以及优越的交通位置，规划提出了通过提升国道沿线风景、接待设施、标识体系，全面发挥国道沿线区域在形象展示、营销宣传、快捷服务等方面的功能，打造撬动江村旅游发展的先导区域的“国道先导战略”；明确旅游导向的农业产业升级之路，从农业+观光、农业+休闲、农业+餐饮等多个方面着手，全面推动农业与旅游的联动发展的“产业联动战略”；以现代农业园区的建设为龙头，带动村落的整体改造和民俗旅游偶的发展，推进现代农业园区与新村建设一体化，最终实现园区与村落的共荣共兴的“园村一体化战略”。在三大战略的指引下，规划提出了“乐活田园，幸福江村”的总体发展定位。
（二）“一园、一村、两带”+“一大龙头项目，三大辅助项目”合理规划建设幸福江村
在项目建设规划布局上，结合江村的场地特点和景点布局提出了“一园、一村、两带”的旅游空间布局。在“一大龙头项目，三大辅助项目”总体建设方案的指导下，构建“高原现代农业园区”、“藏式民族文化新村”、“318国道旅游服务带”、“江村湿地生态休闲带”、四大产品体系，规划江村瓜趣生态园、市民菜地、藏香猪乐园—优质藏香猪养殖中心、江村村史展馆、江村民俗文化广场、“幸福庭院”国道家庭旅馆、徒步观鸟等二十个重点项目，并合理安排建设时序，促使江村乡村旅游持续健康发展。
“一园”：高原现代农业园区，以休闲农业、科技农业、有机农业为理念，做大江村农业品牌，打造以观光休闲、科普教育、农产品加工、有机食品供应等多种功能于一体的现代高原农业示范区。
“一村”：藏式民俗文化村，按照政府扶持引导、农牧民参与的方式，积极卡发新村观光、民俗体验、农家乐接待等多种旅游产品，打造拉萨新农村建设成就展示区和葬地民俗体验区。
“两带”：（1）318国道旅游服务带，依托318国道沿线区域，提升家庭旅馆品质，完善国道服务设施，为318国道上的过路型游客提供信息咨询、餐饮住宿、食品补给、汽车保养、医疗救助、向导服务等多种功能，形成江村旅游服务先导区域；（2）江村湿地及拉萨河江村段沿线，在生态保护的基础上，充分利用高原草甸湿地资源，开发休闲、观鸟、露营、过林卡的多种生态旅游体验产品，打造拉萨城郊特色湿地生态休闲基地。
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发布时间：2015-07-31
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