风景道跨区域合作中若干问题与策略

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发布时间：2015-07-31
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策略风景跨区合作若干问题

风景道建设运营涉及到的问题跨越了行政区域，跨越了不同学科界限，跨越了不同阶层的利益主体，也跨越了历史、现实、未来的多维时空。这些跨越性的问题需要以跨越性的思维和行动去解决。

问题一：横向封闭与纵向封闭
风景道天然地具有互联互通的开放属性，这一属性与旅游管理的封闭性形成了矛盾。因此，风景道跨区域合作过程中首先要解决的就是管理体制的封闭性问题。

我国旅游管理体制的封闭性主要表现为横向封闭和纵向封闭。横向封闭的特征主要包括条块分割、政出多门、职能交叉、权责脱节。纵向封闭的特征主要包括区域内各行政主体在行政权力、经济地位上的不对等造成的合作“隔膜”。这一点在环渤海地区中表现得尤为明显。无论是横向封闭还是纵向封闭，都给风景道跨区域合作带来了困扰。

解决之道：联动化、集成化、一体化

1.组织联动化
要打破横向封闭是一件较为复杂的事情，风景道的管理主体非常复杂。城市中心区的风景道，涉及交通、市政、绿化等部门；而郊区的风景道，还牵涉到林业、水利、农业等部门。如此就形成了“九龙治水”的乱象，尤其是在城乡衔接、部门衔接的关键地段，问题就更为复杂。对于这样的情况，只有通过建立跨部门的长效联动组织来解决，这一组织不定期地就风景道建设和运营的重大问题进行讨论，做好协调工作，并将工作经费纳入财政预算予以保障。同时还要建立起公开透明的风景道建设运营监管体系，确保用好每一分钱。
针对纵向封闭的问题，可以设立联席会议，并根据工作需要，设立专项工作小组，负责推进区域风景道规划、风景道旅游产品开发、风景道旅游公共服务、风景道旅游市场开发、风景道旅游投资管理、风景道旅游应急处置等专项工作。同时，加强与国家相关部门的沟通协调，共同打造跨区域风景道旅游产品、旅游品牌、旅游服务平台。无论是横向封闭还是纵向封闭，除了需要政府层面的组织联动来进行破除，还需要积极调动公众参与风景道建设管理的积极性，在社区发展规划中把风景道作为一项重要内容，通过健全公众决策及利益分配机制来打破行政上的封闭。

2.产业集成化和区域一体化
在风景道建设中，区域之间必须在道路开放的基础上形成管理运营的开放，这种开放必然消解掉过去基于行政壁垒的割据式、散点式发展格局，取而代之的是集成化、一体化发展格局。
在集成化、一体化的发展过程中，要依托不同的市场特征和产品体系来构建整个区域的旅游产业链条，以风景道的互联互通为基础，构建起产业链条的互联互通格局。在这个格局中，区域中心城市要发挥龙头作用，带动区域内风景道沿线地区形成各自的差异化优势，并且将这样的差异化优势转化为互为支撑、互为补充、互为促进的内在向心力，彻底摆脱过去割据式、散点式格局下贪大求全、重复建设的内耗状态，形成以市场力量为主导、以风景道互联互通为契机、以突破行政藩篱为关键、以可持续发展为目标的开放式旅游对话和运行模式。
风景道建设的全面兴起意味着综合交通运输时代的到来，在这个时代中，历史文化、景观环境、休闲度假、生态保护、工程技术、区域经济等不同层面的问题将汇聚到一起形成综合发展的新趋势，而能够支撑这种综合发展趋势的将是组织联动化、产业集成化、区域一体化的发展理念与实践。

问题二：城市蔓延的冲动
风景道是交通网络高速发展的必然，然而，交通网络的高速发展在促进风景道建设的同时，也在某种程度上助长了城市的低密度蔓延。
首先通勤成本的降低带来一系列的负面影响，促使更多城市人涌向周边郊区。有人流的地方就有物流、信息流，有物流、信息流的地方就有资金流，有资金流的地方，必然就有城市化的需求，在这样的链条传导中，城市开始不断突破原有边界，向外蔓延。加之我国土地制度的特殊性，给城市蔓延带来了很多便利。

风景道建设虽然与公路建设有着很大差别，但是在基本属性上，风景道还是公路文化的组成部分。风景道的发展同样有着助长城市蔓延的危险。可以说，风景道具有两面性。一面是天使般迷人面孔，象征着人类文明的进步；另一面则是城市低密度无序蔓延的魔鬼步伐，象征着人类文明的歧途。

解决之道：用法律和规划限制城市蔓延

在风景道建设过程中，需要保持警惕，通过相关制度建设抑制城市蔓延的冲动。以英国为例，他们在建设绿道过程中，创造性地将城市中不同类型的绿色通道组成“绿链”，并且通过法律条文做出规定：城市发展只能限于“绿链”之内。如此就给予了绿道双重身份，一重身份是城市绿色生态的守护者，另一重身份则是控制城市蔓延的“紧箍咒”。

除了法律，规划也能够限制城市蔓延。比如在城市绿道的规划建设中可以通过休闲绿道、生态绿道和景观绿道，把自然资源、景观资源和休闲度假资源整合起来，在形成网状开放空间的同时，也为城市构建起了一个合理有序的发展格局。
这方面德国的做法值得借鉴，德国政府通过风景道的规划设计成功改造了破败不堪的鲁尔工业区，并通过立法确保了跨区域的风景道建设顺利进行，实现了发展方式的根本转型。

问题三：叠加性导致的同质化

风景道的跨区域互联互通形成的不仅仅是一个交通体系，更是一个生态体系、文化体系、产业体系、生活体系。这些不同的体系之间不仅仅是互动关系，更是叠加关系，彼此之间要形成一个更大的圈层，实现利益叠加、价值叠加、管理叠加、空间叠加、信息叠加、服务叠加和智能叠加的动态机制。

这样的叠加使得风景道形成了一个极强的系统力量。在这种系统力量的作用下，风景道建设有可能走向区域同质化的误区。比如，前几年，广东的某个小城市里建设了两纵两横的风景道，当地领导于是提出要借助风景道实现一体化、同质化发展，这实际上就是系统性力量造成的负面效应。风景道虽然是交通互联互通，但是，不同段落的风景道处在不同的地域文化中，需要根据自身优势来进行主题设计，既要与整个风景道的品牌达成协调，也要形成自身所处地域的独特品牌。

解决之道：因地、因时制宜

风景道建设过程中，不能在所有地段采取统一模式，而需要根据当地的市场容量、财政状况、区位特征、资源禀赋等来选择因地、因时制宜的模式。

以风景道驿站建设为例，有些地区比较偏僻，还没有适合建设驿站的市场基础，面对这样的情况，就需要政府加以引导，通过前期的市场培育逐步营造出消费氛围，之后再把驿站交给企业运营。而对于那些经济较为发达、市场基础较好的地区，则可以在一开始就把驿站委托给企业去建设运营。在市场发生变化时，还可以通过二次开发来对驿站的服务进行调整，不断满足旅游者的新需求。

因地制宜是空间层面的策略选择，因时制宜则是时间层面的策略选择。风景道所穿过的不仅仅是地理的空间，也穿越了历史的时间。不同的风景道地段，承载着不同的历史文化。因此，风景道建设要保持对时间的敬畏，在所经过的地段，尽量保留和创造那些厚重的历史记忆和生动的文化脉络。

无论是因地制宜，还是因时制宜，代表的都是一种尊重和适应的理念，在这样的理念下，风景道才能穿越多维的时空，带领人们抵达更加丰富而和谐的生命境界。

因地制宜中还有一个很重要的原则，就是要充分尊重社区意愿，让社区参与到风景道跨区域问题的讨论中，确保风景道各利益主体之间形成协调平衡。

来源：北京大地风景旅游景观规划院