世界国家公园管治模式探析——以美国国家公园为例

      根据中央机构编制委员会办公室委托国务院发展研究中心所做的研究，目前全球国家公园管理体制，总体来说，可以分为三大类型，即北美型国家公园、欧洲型国家公园和亚洲型国家公园。

      美国的国家公园体系是现今世界上最系统、完善的体系之一，也是世界自然保护联盟管理类别体系中最重要的成员，其规范的管理体制对北美、南美及大洋洲影响较大，一直被学术界和业界所推崇，作为理想模式来研究。

      而欧洲由于人口稠密，工业发展较早，环境和自然资源经受过数百年的开发利用，因此动植物种类较少，自然景观也较差，其国家公园管理体制有其自身的特点。

      由于非洲曾作为欧洲列强的殖民地，欧洲的国家公园管理体制对非洲的国家公园影响较大。亚洲国家多，国情也各不相同，保护地管理体制也多在学习发达国家先进经验的同时，根据自身国情建设了各具特色的国家公园管理体制。

       国家公园的管理，从广义上来讲，包含外部社会对国家公园的管理和国家公园对自身内部的管理两个有机组成部分。为了表述的方便和意义的清晰，在这里我们把外部社会——包括政府、社会组织、商业机构等对国家公园的管理，称为“管治”。而将具体某个国家公园的管理机构对本公园内部的管理，定义为狭义的“管理”。本文的侧重点是关于外部力量对国家公园的管理——即管治的讨论。行文中对“管理”的使用，作广义理解。

      作为国家公园的发源地，美国经过长期的实践和探索，建立了一套以政府为主导、多方力量参与、公私合作的国家公园管理体制。这种管理体制和管治模式，较好地实现了公园保护、游憩和科研等的多重目标。

一、以联邦政府为核心的公私管治体系

      截至到2008年，整个系统内共有15828名永久雇工，1256名期约雇工，2984名季节性雇工，每个雇员都担任着管家或服务员的角色，为全体国民守护自然文化遗产，并构成了公园经营管理的人力基础。国家公园的运营经费是美国联邦政府的财政经常性预算项目。2010年，联邦政府向国家公园管理局的拨款占国家公园管理局总经费的70%左右，从而为国家公园的运营管理提供了重要的资金保障。

      从1967年起，美国国会批准设立了一个官方基金会——国家公园基金会（National Park Foundation），作为联系公私两方的桥梁。国家公园基金会设立的目的是为了更好地整合社会零散资源，借助私人力量维持公园运营，并协助国家公园管理局的工作。企业、科研机构、非政府组织等私人机构或个人主要通过国家公园基金会与国家公园管理局进行合作，为国家公园的管理活动提供资金、技术和人力的支持。

      公私合作的方式有多种，私人机构（包括个人）可以向国家公园基金会提供没有回报的慈善捐助，也可以与国家公园基金会建立有偿的合作关系。如企业或非政府组织可以通过资金投入换取在园区内销售产品、宣传广告乃至从事特许经营活动的机会，进而形成稳定的合作伙伴关系，但是这些合约都需要先向国家公园管理局提出申请，获批后才可生效。

      私人机构参与国家公园管理的历史由来已久，虽然它们并没有实际的管理权，而且国家公园的所有政策都需要国会的最终拍板，但是这些组织一直通过社会舆论影响着政策的制订过程。例如首个国家公园——黄石公园的建立，以及后期保护思想的转变等，都与这些力量的介入密不可分。私人企业的介入是数次经济危机的结果，尤其是1985年经济危机以后，国家公园的运营经费中来自企业的比例逐渐增大。私人机构内部亦存在分歧和争端。非政府组织、科研机构和志愿者往往更加注重环境的保护，而以盈利为目的的私人财团则更加关注相关资源的开发，两股力量在国会决策中的较量影响着国家公园政策的最终走向。

      美国社会的非政府组织数量众多，宗旨各异，社会影响力较大，仅环保类的非政府组织就达55万个。其中环境保护基金协会（Environmental Defense）、野生动物基金会（Wildlife Fund）等全国性的环保组织具有较大的影响力。另有专门针对各个国家公园具体问题的小组织，如大沼泽国家公园的外来植物管理委员会（the Exotic Plant Pest Council）、黄石基金会（Yellowstone Park Foundation）。 

      这些非政府组织凭借自身的影响力及强大的宣传手段，不仅能够从社会各界吸收资金和志愿者以提供给国家公园管理局，还能够唤醒和提高美国社会对国家公园的关注，开展自下而上的环保运动。针对已出现的重大问题，这些组织通过发起诉讼，向国会呼吁、游说，从而促进立法，进而对国家公园的管理体制产生深远影响。

      科研机构参与国家公园的治理工作也由来已久。国家公园的发展历程中各项决策的制定，都能找到知识分子的身影。国家公园的保护理念经历了从自然保护主义到资源保护主义、再到生态系统全面保护的发展历程，这种转变是大量科学家对国家公园的设立、规划、保护、利用和管理进行长期研究的结果。科研机构的参与为国家公园的治理提供了重要的技术支撑。国家公园管理局及其它相关的非政府组织为高校、研究所提供了大量基金，用于生物多样性保护、生态保护和恢复、资源利用方式以及历史文化资源等方面的研究，从而使各项管理工作都具有很高的技术含量。

      大沼泽国家公园对外来植物的控制管理就是这样一个例子。在1985年以前，由飓风和人类迁徙活动带来的外来植物在园区内大量生长，已威胁到本地植物的生存。为保证园区的生态环境不受破坏，佛罗里达州立大学在当地基金会的支持下，对外来植物的分布、数量和种类进行了长期监测及移除，从而使外来植物的生长得到了有效的控制。

       3、私营企业

      私营企业参与国家公园经营管理多出于追逐经济利益或提高社会声望的目的，参与途径主要有两种：一是参与特许经营项目，二是参与公益捐款，两者均通过国家公园基金会的渠道进行。美国国家公园在发展之初，其运营资金几乎全部由联邦政府承担，后受经济危机影响，政府为节省开支，在1965年通过了《特许经营权法》，允许私营机构采用竞标的方式，缴纳一定数目的特许经营费，以获得在公园内开发餐饮、住宿、河流运营、纪念品商店等旅游配套服务的权利。1985年，里根总统在任期间，特许经营的力度有了进一步加大。

      目前，全美58个国家公园内约有630个特许经营项目，许多著名企业（如佳能、福特等）都是特许经营项目的运营商。特许经营权的收入为国家公园提供了20%左右的运营经费。另外，企业的直接或间接公益捐款——例如通过非政府组织——也为国家公园的运营提供了可观的资金支持。

      4、个体志愿者

      每年通过各种途径进入国家公园管理局系统的志愿者，为国家公园的正常运营提供了主要的人力基础。仅2002年就有12.5万名志愿者加 入，为国家公园奉献了共计450万个小时的服务。目前国家公园的永久雇工只有15828名，大量志愿者是维持国家公园治理活动有序开展的主力。其中，私人机构是国家公园管理局获得志愿者的主要渠道，每年都有数以万计的志愿者通过这些机构进入国家公园管理局的系统中，为国家公园服务。

      美国国家公园体制通过这种公私紧密合作、政府垂直管理、社会广泛参与的管治模式，实现了国家公园的有效保护和合理开发，为世界上其他国家特别是国家公园建设的后发国家，提供了极为宝贵的经验借鉴。