中国建立国家公园管治体制的探索

中国国家公园建设起航

      2013年，十八届三中全会提出要建立国家公园体制。而在这之前，我国的自然、文化资源遗产保护地的管理权限，分散在相关各部门和各地方政府。国家公园体制的建立，或将全面深化改革我国资源遗产保护地园区的管理方式。目前，国家发展和改革委员会正在牵头研究建立国家公园体制的思路，制定试点方案。从2014年5月开始，国家发改委就已召集相关部委和专家学者进行过多次讨论。与此同时，全国多地建立国家公园的尝试和竞争也拉开了帷幕。

　　1、地方争建国家公园

　　2014年年初，湖北省提出支持神农架等地创建国家公园；湖南省张家界国家森林公园提出要建设一流国家公园；西藏也称将于2014年开展国家公园建设试点，争取逐步将珠峰、雅鲁藏布大峡谷、纳木错、玛旁雍措纳入国家公园建设试点范围。

　　地方热情升温的背后，不乏部门竞争色彩。2014年年初，湖北省林业厅向国家林业局递交申请，请求将湖北列为国家公园建设试点省。西藏提出建设国家公园试点的消息，则来源于西藏自治区环境保护厅。

　　2、中央职能部门推动国家公园建设

     （1）国家林业局

      2006年，云南省迪庆藏族自治州就建立了中国大陆第一个国家公园试点——香格里拉普达措国家公园。2008年6月，国家林业局批准云南省为国家公园建设试点省。

      2014年4月28日，由国家林业局、云南省人民政府、世界自然保护联盟（IUCN）联合主办的“国家公园建设研讨会”在昆明召开。同时，国家林业局总结推广之前在云南的试点经验，并加强向中央报告林业部门有关国家公园建设的工作和设想，多次与综合部门汇报沟通，介绍林业部门开展国家公园试点情况及对国家公园建设的具体想法。林业局还表示，该局也在探索建立国家公园制度标准，并加强宣传引导，引导人们正确认识和理解国家公园体制建设问题。

      5月，有媒体披露，根据国家林业局《关于调整充实国家林业局林业改革领导小组的通知》，青海省被列入国家公园体制试点范围。

      据住房和城乡建设部城市建设司世界遗产与风景名胜区管理处介绍，住建部组织开展了国家公园体制建设相关研究，对美国、英国、德国、澳大利亚、日本、韩国、南非等国家的国家公园和自然保护地体系建设实践经验进行了全面总结，梳理分析了国内自然保护地体系的法律依据、功能定位和工作实践，研究认为依托国务院批准设立的国家级风景名胜区建立国家公园体制，制度优势更强、实践基础更好。

　　2月17日，住建部在北京组织召开了建立国家公园体制研究座谈会，听取地方和相关专家的意见和建议，会议认为，应当结合中国国情，建立具有中国特色的国家公园体制。

      世界遗产与风景名胜区管理处介绍，下一步，住建部还将按照改革要求和任务分工，会同国家发改委进一步深化制度、标准等方面的研究，服务和支撑中央关于国家公园体制建设的顶层设计和改革举措的组织实施。截至目前，国务院已设立国家级风景名胜区225处。

      2008年9月，黑龙江汤旺河国家公园获得环保部和国家旅游局的批复开建，这被认为是我国首个获得国家级政府部门批准核定建设的国家公园。

      2012年，贵州称将投资3万亿元，打造“国家公园省”，这个计划依据的是2012年编制完成的《贵州省生态文化旅游发展规划》，该规划由贵州省政府、国家旅游局、世界旅游组织联合编制。

      2014年3月，浙江省的仙居、开化两县被环保部列入国家公园试点，成为全国首批两个国家公园试点县。

当前我国资源遗产保护地管治体系

      我国目前的自然和文化资源遗产地体系可以划分为9种类型——自然保护区、风景名胜区、国家森林公园、文物保护单位、国家地质公园、国家湿地公园、国家城市湿地公园、水利风景区、A级旅游景区。

      这样分类依据三方面的标准：其一，遗产与地域固有的自然或文化特征紧密结合。其二，评价和管理体系独立完备（包括设置和分级标准、管理办法和管理部门等），且此类中的大多数遗产已被纳入管理体系，即由独立的专职机构按照条例或部门管理办法进行日常管理。其三，遗产的价值及其保护利用要求具有本体系的特殊性。

      这些遗产地目前有十余个分管部门管理。自然保护区目前是综合管理与分部门管理相结合。环保部负责全国自然保护区的综合管理，国务院林业、农业、地质矿产、水利、海洋等有关行政主管部门在各自的职责范围内，主管有关的自然保护区。其中，国家林业局管理的自然保护区占大多数。

      风景名胜区和国家城市湿地公园由住建部管理。国家森林公园和国家湿地公园由国家林业局管理。文物保护单位由国家文物局管理。国家地质公园由国土资源部管理。水利风景区由水利部管理。A级旅游景区由国家旅游局管理。

　　其中，与国家公园建设关系最密切的有三个部门：国家林业局、住建部、环保部。因为在众多类型的自然和文化遗产地当中，建立最早，并且依法而设的体系只有三类：自然保护区、风景名胜区、文物保护单位，其他都是依部门规章甚至是在没有依据的情况下，于近些年设立的。

     大多数文物保护单位与自然保护区和风景名胜区相比，涉及的面积较小，只有“十一五”以来的150处大遗址项目与国家公园关系较密切。

      （1）国家级风景名胜区

      风景名胜区也借鉴了诸多美国国家公园的管理制度。而中国的国家级风景名胜区，在对外交流中所用的英文就是“National Park of China”，即“中国国家公园”。

     （2）自然保护区

　　中国的自然保护区建设始于1956年，截至2013年年底，共建立各种类型、不同级别的自然保护区2697个，其陆域面积占全国陆地总面积的14.77%，也占了中国自然和文化遗产地的大多数。

　　基于目前的管理格局，要建立国家公园体制，部门博弈在所难免。

中国国家公园管治体制的探索

       1、中国国家公园的定位和思想

      （1）GDP与管理权

　　2014年3月7日，环保部发函同意浙江省开化县开展国家公园试点。同日，开化县人民政府就印发了《开化国家公园创建国家4A级旅游景区实施方案》。

　　对此，国务院发展研究中心研究员苏杨表示，该方案违背了国家公园的理念。苏杨认为，国家公园的主旨是保护文化和自然遗产，而旅游景区的重点是开发旅游资源，二者理念不同。中国建立国家公园体制，既是为了推动生态文明建设，同时也是对文化建设的促进。

　　正如长城、黄山等资源遗产地，其对国家的自然资源、生态环境和历史文化的具有不言而喻的重要意义。而许多地方政府争相抢夺“国家公园”的牌子，主要目的却主要是为了更多的旅游收入和更高的GDP增长。

　　此前不少被称为“国家公园”的项目，确实给地方带来了可观的经济效益。云南香格里拉普达措国家公园2006年8月1日试运行后，2007年收入便达到1.05亿元。在此之前，被整合进入普达措国家公园的两个景区——碧塔海和属都湖的总收入不过几千万。黑龙江汤旺河国家公园获得批复的当年，仅门票收入便达到180万元，是此前一年门票收入的3倍。2009年，公园所在地黑龙江省伊春市汤旺河区的区长刘学进向媒体估计，汤旺河区当年的旅游收益可以达到6000万元。

　　（2）国家公园应有的定位：全民利益优先，保护优先

      清华大学建筑学院景观学系主任杨锐指出，国家公园和保护地的首要目标是保护。全民利益优先、保护优先，是国家公园体制建立的两大基石。负责过很多保护地的总体规划的他提出：“不提开发，慎提发展，恰当提利用，最好提欣赏。”

      保护与利用的平衡，是一个整体的平衡，大范围内的平衡。不是一个地方既保护也利用，有可能是这个地方保护、那个地方利用。其涉及到地域公平的问题，涉及到保护地老百姓的利益，这需要国家来协调。

      被广泛认可的国家公园的定义，是世界自然保护联盟1994年作出的。世界自然保护联盟基于管理目标的不同，将保护区分为6类，按允许在保护区内人类利用程度的递升顺序排列。其中，国家公园属于第二类，其主要管理目标为保护生态系统和提供游憩机会。具体定义为：国家公园是指那些陆地和（或）海洋地区，它们被指定用来：为当代或子孙后代保护一个或多个生态系统的生态完整性；排除与保护目标相抵触的开采或占有行为；提供在环境上和文化上相容的精神的、科学的、教育的、娱乐的和游览的机会。

      （3）国家公园的思想认识和技术方法

　　根据杨锐的研究，世界国家公园运动的进步，主要体现在思想认识和技术方法上。

　　在思想认识方面，由过去主要保护视觉美学价值，深入到保护生态系统和生物多样性。由过去排斥人类的绝对保护走向相对保护，从消极保护走向积极保护。在保护的格局上，由过去散点状的保护，变为建立保护网络。

      在技术方法方面，对一定环境下可以接受的改变极限、什么样的保护地适合什么样的旅游活动等问题，都有一定的研究进展。

      其中很重要的一点，就是它们所需要处理的矛盾与关系基本相同。这些矛盾与关系包括：资源保护与旅游发展之间的关系；中央政府与地方政府之间的关系；国家公园用地与周边土地之间的关系；不同政府部门之间的关系；立法机构、行政机构和民间团体之间的关系；管理者与经营者之间的关系；国家公园管理机构与民间保护团体之间的关系。

　　2、中国国家公园的管治体制建立的关键点

      （2）管理理念上，坚持保护第一和公益性。各国都将资源保护作为国家公园的首要使命，要求保持其真实性、完整性，做到可持续利用。同时，也强调将国家公园自然和文化资源的公益服务功能放在突出的位置，促进其为大众共享，无论是国家公园的概念、内涵，还是管理制度、管理模式都尽可能与这一理念相适应。

　　（3）管理制度上，建立完善的法律法规和统一规范的管理机构。各国国家公园管理制度均拥有完善的法律法规和制度，以保障国家公园管理目标的实现，无论是中央垂直管理还是以地方为主的管理，国家公园的管理均有一个统一的管理机构进行综合管理。

　　（4）管理模式上，管理和经营分离，分工明确。国家公园管理机构主要负责资源保护和公共服务等公共品的供给，而对于营利性商业服务等准公共品则通过特许经营由市场供给。

　　（5）资金保障上，以政府财政投入为主。政府投入是国家公园资金的主要渠道，而社会捐助和市场经营收入作为辅助渠道。