特色小镇政策全面解析

2016年，随着推动新型城镇化建设的高潮出现，“特色小镇”的概念越来越多地步入了人们的视野。从陌生到熟悉，从个例到常态，这个概念越来越成为中央乃至地方各级政府，地产、旅游等行业所关注的焦点。不仅如此，各级各部门的推动也让“特色小镇”一步步由概念走向实践，由想法逐步落地。在我们对其内涵做过深入了解之后，再从中央和各省政策的出台线索入手，简要梳理一下这个概念走入“关键词”名单中的历史。 

一、国家层面

（一）国家关于推进特色小镇建设政策的演变“特色小镇建设”经历了三个阶段，主要源于国情的政策推动，是国家新农村建设、新型城镇化在新时期、新常态下的“新举措、新模式”。 那么，国家是如何推进特色小镇政策的演变的？让我们在时间纵坐标上来寻找答案。 

1、特色小镇的溯源：新农村建设

2005年10月11日:十六届五中全会通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》首次提出了“建设社会主义新农村”的重大历史任务。

2006年3月:《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》中发〔2006〕1号出台，提出协调推进新农村建设。十八大提出“深入推进新农村建设”。

2013年:十八大提出建设美丽中国的方针后，中央1号文件提出了加强农村生态建设、环境保护和综合整治，努力建设美丽乡村的任务。

2、特色小镇的发起：新型城镇化

2014年3月:中共中央、国务院《关于印发《国家新型城镇化规划(2014－2020年)》的通知》（中发[2014]4号），提出城镇化是现代化的必由之路，是解决农业农村农民问题的重要途径，是推动区域协调发展的有力支撑，是扩大内需和促进产业升级的重要抓手，要有重点的发展小城镇。

2015年11月:国务院发布《关于积极发挥新消费引领作用加快培育形成新供给新动力的指导意见》（国发〔2015〕66号），提出发挥小城镇连接城乡、辐射农村的作用，提升产业、文化、旅游和社区服务功能。鼓励有条件的地区规划建设特色小镇。

2015年12月:近平总书记对浙江“特色小镇”建设做出重要批示：“抓特色小镇，小城镇建设大有可为，对经济转型升级、新型城镇化建设，都具有重要意义。

2016年1月:中共中央、国务院发布《关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》（一号文件），提出加强乡村生态环境和文化遗存保护，发展具有历史记忆、地域特点、民族风情的特色小镇，建设一村一品、一村一景、一村一韵的魅力村庄。

2016年2月:《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》中提出“加快特色镇发展”。发展具有特色优势的休闲旅游、商贸物流、信息产业、先进制造、民俗文化传承、科技教育等魅力小镇。将建设“休闲旅游”旅游小镇放在了首位。

2016年3月:《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》中提出“因地制宜发展特色鲜明、产城融合、充满魅力的小城镇”。

2016年全国两会热点之一：新型城镇化。

3、特色小镇大发展：三部委一锤定音，各地政策频发

2016年7月

三部委一锤定音，正式提出建设特色小镇：住建部、发改委、财政部联合发布《关于开展特色小镇培育工作的通知 》（建村〔2016〕147号），提出到2020年，培育1000个左右各具特色、富有活力的休闲旅游、商贸物流、现代制造、教育科技、传统文化、美丽宜居等特色小镇。

2016年8月

国家住建部发布了《关于做好2016年特色小镇推荐工作的通知》，提出了特色小镇申报条件，要求各省（区、市）候选近5年无重大安全生产事故、重大环境污染、重大生态破坏、重大群体性社会事件、历史文化遗存破坏现象的优秀特色小镇。

2016年9月

住房城乡建设部办公厅发布《关于开展2016年美丽宜居小镇、美丽宜居村庄示范工作的通知》（建办村函〔2016〕827号），提出特色村镇示范标准：自然景观和田园风光美丽宜人、村镇风貌和基本格局特色鲜明、居住环境和公共设施配套完善、传统文化和乡村要素保护良好、经济发展水平较高且当地居民（村民）安居乐业的庄和镇。

2016年10月

发改委发布《关于加快美丽特色小（城）镇建设的指导意见》，第一次明确了特色小（城）镇包括特色小镇、小城镇两种形态，提出了五条总体要求、九条具体措施。

2016年10月

住房城乡建设部发布《关于公布第一批中国特色小镇名单的通知》，公布第一批中国特色小镇名单，共127个。

2016年10月

国家发改委公布《关于加快美丽特色小(城)镇建设的指导意见》，提出特色小镇建设标准：绿色引领，建设美丽宜居新城镇，鼓励有条件的小城镇按照不低于3A级景区的标准规划建设特色旅游景区，将美丽资源转化为“美丽经济”。

（二）特色小镇的资金扶持政策中央财政资金首次系统地对小城镇建设给予资金扶持。自2016年7月至2017年5月，连续颁发6大对特色小镇资金扶持方面的政策。改革开放以来，中央相关部门虽然出台了一系列小城镇方面的政策文件，但除了“十二五”期间财政部和住房城乡建设部资金上支持过一批绿色低碳小城镇外，很少有资金支持。

2016年7月，《住房城乡建设部 国家发展改革委 财政部关于开展特色小镇培育工作的通知》(建村[2016]147号)在组织领导和支持政策中提出两条支持渠道：一是国家发展改革委等有关部门支持符合条件的特色小镇建设项目申请专项建设基金；二是中央财政对工作开展较好的特色小镇给予适当奖励。

应当说这是中央财政资金第一次比较系统地对小城镇建设给予支持，具有十分强烈的导向意义，说明中央相关部门确实把特色小镇放到了新型城镇化工作的重要地位上。

2016.10

国家发改委《关于加快美丽特色小（城）镇建设的指导意见》

提出创新特色小（城）镇建设投融资机制，大力推进政府和社会资本合作，鼓励利用财政资金撬动社会资金，共同发起设立美丽特色小（城）镇建设基金。

提出研究设立国家新型城镇化建设基金，倾斜支持美丽特色小（城）镇开发建设。鼓励开发银行、农业发展银行、农业银行和其他金融机构加大金融支持力度。鼓励有条件的小城镇通过发行债券等多种方式拓宽融资渠道。

2016.10

住建部 、中国农业发展银行《关于推进政策性金融支持小城镇建设的通知》

明确支持范围：中国农业发展银行要将小城镇建设作为信贷支持的重点领域，以贫困地区小城镇建设作为优先支持对象，统筹调配信贷规模，保障融资需求。

建立贷款项目库：申请政策性金融支持的小城镇需要编制小城镇近期建设规划和建设项目实施方案，经县级人民政府批准后，向中国农业发展银行相应分支机构提出建设项目和资金需求。

2016.12

国家发展改革委、国家开发银行、中国光大银行、中国企业联合会、中国企业家协会、中国城镇化促进会联合发布《关于实施“千企千镇工程”推进美丽特色小（城）镇建设的通知》——提出要搭建小（城）镇与企业主体有效对接平台，引导社会资本参与美丽特色小（城）镇建设，促进镇企融合发展、共同成长。

2017.2

住建部、国开行《关于推进开发性金融支持小城镇建设的通知》

支持内容：重点支持以农村人口就地城镇化、提升小城镇公共服务水平和提高承载能力为目的的设施建设；支持促进小城镇产业发展的配套设施建设；支持促进小城镇宜居环境塑造和传统文化传承的工程建设。

建立项目储备制度：建立项目储备库，推荐备选项目；

加大开发性金融支持力度的三个要点：做好融资规划；加强信贷支持，在符合贷款条件的情况下，优先提供中长期信贷支持；创新融资模式，提供综合性金融服务。

2017.2

国家发改委、国家开发银行《关于开发性金融支持特色小（城）镇建设促进脱贫攻坚的意见》

将发挥资本市场在脱贫攻坚中的积极作用，盘活贫困地区特色资产资源，为特色小(城)镇建设提供多元化金融支持。特别是通过多种类型的PPP模式，引入大型企业参与投资，引导社会资本广泛参与。

2017.4

住建部、建设银行《关于推进商业金融支持小城镇建设的通知》

建行公司业务部相关人士表示，建行将推出至少1000亿元左右意向融资额度。

支持范围：支持特色小镇、重点镇和一般镇建设。优先支持住房城乡建设部公布的第一批127个特色小镇和各省（区、市）人民政府认定的特色小镇。

支持内容：支持改善小城镇功能、提升发展质量的基础设施建设；支持促进小城镇特色发展的工程建设；支持小城镇运营管理融资。

实施项目储备制度：建立项目储备库，推荐备选项目；

发挥中国建设银行综合金融服务优势：加大信贷支持力度，对纳入全国小城镇建设项目储备库的推荐项目，予以优先受理、优先评审和优先投放贷款；做好综合融资服务（★），创新金融服务模式。

（三）特色小镇的申报

1、特色小镇建设的支持方式 

2、特色小镇的申报条件特色小镇不是行政区划单元的“镇”，不具有镇一级行政管理职能，也不是产业园区、景区的“区”，而是按照创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念打造，具有明确产业定位、文化内涵、旅游业态和一定社区功能的发展空间平台。各市选定上报的特色小镇，在产业定位、规划建设、运作方式等方面，符合下列条件。 

3、特色小镇申报的主体、条件、流程、材料 

二、地方层面

国家政策的发布助推了特色小镇热浪来袭，全国各地也随之掀起一股特色小镇“热”，尤其是在2017年7月三部委发文“一锤定音”之后，各省政策进入爆发期。下面我们就来比较一下各地方省市（自治区、直辖市）的特色小镇方面的政策有哪些不同.

（一）二十个省市（自治区、直辖市）特色小镇政策探索（不完全统计）：

图1：二十个省市（自治区、直辖市）特色小镇的分布图

 

图2：特色小镇微信词频热点分析图

（来源于：特色小镇网）

从图中可以看出，与特色小镇相关的词频中热度最奥德是发展、旅游、政府、规划等，发展居首位，其次就是旅游，说明目前在特色小镇建设上，各地对旅游型特色小镇的关注度是最高的。

（二）二十个省市特色小镇政策中对旅游类小镇政策的要求

政策时间	政策	产业定位 （特色小镇建设类型）	旅游类小镇建设要求	旅游类小镇奖励政策
2013.3	《贵州关于加快推进小城镇建设的意见》	交通枢纽型、旅游景观型、绿色产业型、工矿园区型、商贸集散型、移民安置型等（“十二五”期间在全省范围内规划开发50个富有地域特色的风情“旅游小镇”）	按照国际通行的“旅游小镇”模式规划开发，以景区景点为依托，对周边区域进行成片综合开发的旅游综合体。	每个旅游小镇至少投资50亿元
2015.5	《关于印发西藏自治区特色小城镇示范点建设工作实施方案的通知》	打造民族手工业强镇、特色生态农牧业大镇、商贸物流业重镇、休闲旅游业名镇。	围绕世界旅游目的地建设，打造主题鲜明、环境优美、功能完善、服务配套、具有核心竞争力的，集观光旅游、休闲度假和宜居宜业宜游于一体的新型特色小城镇示范点。	暂无明确的优惠政策
2015.9	《浙江省人民政府关于加快特色小镇规划建设的指导意见》	信息经济、环保、健康、旅游、时尚、金融、高端装备制造七大产业，兼茶叶、丝绸、黄酒、青瓷、木雕、等历史经典产业。	所有特色小镇要建设成为3A级以上景区，旅游产业类特色小镇要按5A级景区标准建设。	3年内完成固定资产投资50亿元左右，金融、科技创新、旅游、历史经典产业类特色小镇投资额可适当放宽。
2015.10	《海南省百个特色产业小镇建设工作方案》	以热带特色高效农业、旅游、互联网、医疗健康、渔业、民族文化等产业为发展重点。	暂无明确要求	暂无明确优惠政策
2016.6	《北京市“十三五”时期城乡一体化发展规划》	大学镇、总部镇、高端产业镇、健康养老镇、休闲度假镇、雪上运动小镇、世园小镇、环球影城小镇、新机场服务小镇、科技信息小镇等一批功能性特色小城镇	暂无明确要求	暂无明确的优惠政策
2016.6	《陕西省关于加快发展特色小镇的实施意见》	先进制造业、现代服务业和新型产业、旅游、运动、康体、养老、文化旅游、民俗体验、创意策划	规划面积一般控制在3平方公里左右（旅游产业类特色小镇可适当放宽）；所有特色小镇应按3A级以上景区标准建设，旅游产业类特色小镇要按4A级以上景区标准建设，积极推行“景区+小镇”管理体制。	市级特色小镇3年内固定资产投资一般应达到30亿元以上（不含商品住宅和公建类房地产开发投资），金融、文创、科技创新、旅游等产业以及茶叶、丝绸等历史经典产业类特色小镇投资额可适当放宽
2016.6	《重庆市人民政府办公厅关于培育发展特色小镇的指导意见》	历史文化传承、民俗风情展示、健康养老养生、休闲度假、观光体验类特色旅游小镇；特色农副产品加工、零部件加工制造、轻工纺织等劳动密集型产业小镇；电子商务、文化创意、创新创业、商贸农贸等服务小镇。	旅游小镇规划区5公里半径范围内应有国家3A级及以上旅游景区支撑。	暂无明确的优惠政策
2016.6	《福建省人民政府关于开展特色小镇规划建设的指导意见》	信息技术、高端装备制造、新材料、生物与新医药、节能环保、海洋高新、旅游、互联网经济等新兴产业，兼顾工艺美术（木雕、石雕、陶瓷等）、纺织鞋服、茶叶、食品等传统特色产业	规划区域面积一般控制在3平方公里左右(旅游类特色小镇可适当放宽)；特色小镇要建设3A级以上景区，旅游产业类特色小镇按5A级景区标准建设。	新建类特色小镇原则上3年内完成固定资产投资30亿元以上(商品住宅项目和商业综合体除外)，改造提升类18亿元以上，旅游类特色小镇的总投资额可适当放宽至上述标准的80%。
2016.7	《辽宁省人民政府关于推进特色乡镇建设的指导意见》	创建乡村旅游型、历史文化型、民族特色型、现代农业型、生态宜居型等特色乡镇	暂无明确的要求	原则上，特色乡镇3年内要完成固定资产投资20亿元左右(不含住宅和商业综合体项目);对支撑未来经济发展产业和历史经典产业类特色乡镇，投资时限可适当放宽到5年。
2016.8	《甘肃省人民政府关于推进特色小镇建设的指导意见》	聚焦旅游、文化、生态、健康、现代服务等五大产业和中药材、民俗风情、特色农产品加工等传统产业	特色小镇均要建设成为3A级以上旅游景区，其中旅游产业类特色小镇要按5A级旅游景区标准建设。	对涉及特色小镇建设的文化、旅游、产业、基础设施、小镇风貌等项目，编制特色小镇建设项目清单，优先对列入特色小镇建设的项目给予重点支持。
2016.8	《天津加快特色小镇规划建设指导意见》	围绕高端装备、航空航天、新一代信息技术、生物医药、新能源新材料等新兴产业，互联网智能制造、信息经济、生态农业、节能环保、民俗文化、电子商务、高端旅游、食品安全、健康养老等优势产业，重点培育一批产业特色鲜明兼具旅游与社区功能的专业特色小镇。	旅游特色小镇应参照结合国家A级旅游景区和全域旅游示范区标准有关内容进行建设	信息经济、金融、旅游和历史传统产业的特色小镇总投资额可放宽到不低于30亿元，特色产业投资占比不低于70%
2016.8	《河北关于建设特色小镇的指导意见》	特色小镇要聚焦特色产业集群和文化旅游、健康养老等现代服务业，兼顾皮衣皮具、红木家具、石雕、剪纸、乐器等历史经典产业。（每个细分产业原则上只规划建设一个特色小镇(旅游产业类除外)）	所有特色小镇要按3A级以上景区标准建设，旅游产业类特色小镇要按4A级以上景区标准建设，并推行“景区+小镇”管理体制。	每个小镇原则上3年内要完成固定资产投资20亿元以上，其中特色产业投资占比不低于70%，第一年投资不低于总投资的20%,旅游类特色小镇投资额可适当放宽。
2016.8	《安徽关于开展特色小镇培育工作的指导意见》	推动茶叶、中药、丝绸、纸、墨、酱、雕刻、瓷器等传统产业、培育高端装备制造、信息技术、节能环保、生物医药、旅游、金融等新兴产业	无具体明确要求	无具体明确要求
2016.9	《山东省创建特色小镇实施方案》	培育海洋开发、信息技术、高端装备、电子商务、节能环保、金融等新兴产业；挖掘资源禀赋，发展旅游观光、文化创意、现代农业、环保家具等绿色产业；依托原有基础，优化造纸、酿造、纺织等传统产业。	人文气息浓厚，旅游特色鲜明，每年接待一定数量游客，达到省级特色景观旅游名镇标准，其中旅游类小镇达到国家级特色景观旅游名镇标准。	原则上5年完成固定资产投资30亿元以上，每年完成投资不少于6亿元。旅游休闲类特色小镇的固定资产投资额不低于20亿元，每年完成投资不少于4亿元。
2016.9	《内蒙古关于特色小镇建设工作的指导意见》	发展工业、农业、牧业、林业、旅游、物流、商贸、口岸、文化等产业，打造各具特色的工业重镇、农业重镇、牧业重镇、商贸重镇、旅游旺镇和历史文化名镇等	无明确具体要求	无明确具体要求
2016.12	《湖北省人民政府关于加快特色小(城)镇规划建设的指导意见》	重点瞄准新一代信息技术、互联网经济、高端装备制造、新材料、节能环保、文化创意、体育健康、养生养老等新兴产业，兼顾香菇、茶叶、小龙虾、酒类、纺织鞋服等传统特色产业。 支持建设具有游览观光功能的特色文化旅游街区、商贸文化区、文化旅游创意园区、传统工艺美术和特产加工销售园区、非物质文化遗产的展示和体验区等	特色小(城)镇要按国家3A级景区标准建设，旅游产业类特色小(城)镇按湖北省旅游名镇标准建设。	新建类特色小(城)镇原则上3年内要完成固定资产投资20亿元左右(不含商品住宅和商业综合体项目)，改造提升类10亿元以上，国家级和省级扶贫开发工作重点县可放宽至5年，投资金额可放宽至8亿元和10亿元以上，其中特色产业投资占比不低于70%。互联网经济、金融、科技创新、旅游和传统特色产业类特色小(城)镇的总投资额可适当放宽至上述标准的80%。
2016.12	《江西省人民政府关于印发江西省特色小镇建设工作方案的通知》	现代制造、商贸物流、休闲旅游、传统文化、美丽宜居等特色小镇	鼓励有条件的小镇按照不低于3A级景区标准规划建设特色旅游景区。	暂无明确的优惠政策
2017.2	《四川省“十三五”特色小城镇发展规划》	重点打造旅游休闲型、现代农业型、商贸物流型、加工制造型、文化创意型和科技教育型 六大类。	旅游休闲型小城镇要打造成 4A 级以上旅游景区	暂无明确的优惠政策
2017.2	《江苏省关于培育创建江苏特色小镇的实施方案》	聚焦高端制造、新一代信息技术、创意创业、健康养老、现代农业、旅游风情、历史经典等产业。	所有特色小镇原则上要按3A级以上景区服务功能标准规划建设，旅游风情小镇原则上要达到国家5A级旅游景区规范要求，建设产城人文融合发展的现代化开放型特色小镇。	高端制造业类特色小镇，原则上3年内要完成项目投资50亿元，新一代信息技术、创意创业、健康养老、现代农业、旅游风情和历史经典特色小镇，原则上3年内要完成项目投资30亿元。
2017.3	《云南省人民政府关于加快特色小镇发展的意见》	聚焦生命健康、信息技术、旅游休闲、文化创意、现代物流、高原特色现代农业、制造加工业等重点产业，茶叶、咖啡、中药、木雕、扎染、紫陶、银器、玉石、刺绣、花卉等传统特色产业	创建全国一流旅游休闲类特色小镇的，须按国家4A级及以上旅游景区标准建设；创建全省一流旅游休闲类特色小镇的，须按国家3A级及以上旅游景区标准建设。	每个特色小镇规划面积原则上控制在3平方公里左右，每个特色小镇规划面积原则上控制在3平方公里左右

三、结论：

1、从特色小镇政策的演变历程来看，特色小镇政策的提出不是凭空爆发，而是有一定的历史渊源的，它与新农村建设、美丽乡村建设以及推动新型城镇化等一系列政策是一脉相承的。

2、2016年7月，特色小镇真正登上国家政策的历史舞台，2016年10月更是特色小镇政策颁发频次最高的时期，约陆续颁发4~5个政策（不完全统计情况下）。

3、从行政区划角度来看，东部地区特色小镇建设多是“非镇非区”，这与浙江省的成功示范效应有一定的关系，强调创业发展平台，产业转型平台，更符合国家的“特色小镇”的概念。而在城镇化发展欠缺的西部地区，其对特色小城镇的概念多基于行政区划中的“建制镇”，强调推进城镇化发展，更符合国家的“特色小城镇”的概念。

4、从特色小镇的发展目标（建镇数量）来看，中西部地区大多是在原有的建制镇的基础上进行，创建数量上四川、贵州的数量较多，分别为200个、100个，其他地区均在50个以内，且部分省份目前暂无明确的小镇发展目标；东部地区大多是以非镇非区的形式创建，面积根据国家的规定，控制在3平方公里上，其中，浙江、江苏、河北的数量较多。

5、地方省市的绝大部分建设特色小镇的类型中，都将旅游型特色小镇作为了建设重点。从建设要求来看，所有特色小镇的建设均按照国家3A级及以上标准进行建设，旅游类小镇基本按照国家4A级或5A级景区标准进行建设；从旅游类小镇建设的奖励政策来看，大多旅游类小镇无论在土地政策和资金政策方面都给予了一定程度的放宽，为旅游小镇建设提供了利好空间。