全域旅游、无景区化目的地、旅游供给侧与制度供给不足

3月1日，大地风景旅游研究院第七届（2016年）研究生班第一课在大地风景国际咨询集团总部举行，本期课程邀请了北京大学旅游研究与规划中心主任吴必虎教授，讲解“全域旅游、无景区化目的地、旅游供给侧与制度供给不足”。吴老师谈笑风生，首先指出全域旅游不是一个学术定义，而是一种发展哲学、一个政策导向；其次明确了无景区化目的地是观光旅游、休闲旅游、商务会展旅游等多种形式混合发展的要求，是旅游转型升级的发展方向；最后从供给侧阐述了产品供给和制度供给，提出应从现在的部门割据、空间割裂向多规合一、空间混合使用等方向转变，在这一过程中规划师也将面临新的挑战。

吴必虎，北京大学旅游研究与规划中心主任、教授、博士生导师，国际旅游研究院院士、国际旅游学会秘书长，国内外多所知名大学访问教授，专门研究城市与区域旅游规划、目的地管理与营销以及更广泛的旅游与游憩研究领域。30多年来吴必虎博士在旅游研究、教育和咨询领域有广泛涉猎并有重大建树。曾担任5项国家自然科学基金主持人，涉及国内旅游者流动模式、旅游地域结构与资源持续利用、旅游业持续发展与布局、环城游憩带、环城市旅游综合体等研究。并在旅游地理和旅游研究领域国内外知名学术期刊上，发表了近300篇具有影响力的学术论文，以唯一作者或第一作者出版了多种学术专著。

课程大纲：

全域旅游：发展哲学与政策导向

无景区化目的地：非观光时代来袭

旅游供给侧：产品结构与投资需求

制度供给不足：割据与混合及其规划响应

一、全域旅游：发展哲学与政策导向

最近全域旅游很火，无论是网络，还是政府工作会议，都无一避免地讲到全域旅游，李金早提出“全域旅游大有可为”后，各地专家也纷纷跳出来讲话，意见不一，甚至出现了百家争鸣的态势，有人说是符合现实的需要，有人批评是大跃进。吴老师认为大家不应该纠结于全域旅游是否是学术概念，因为其本身就不是学术定义，只是实践要求。在很多行业，如数学、物理学等领域，学术理论通常都会超前研究为未来提供支持，引领世界发展，但旅游研究滞后，流于解释或质疑批评来自实践的声音，这是一个普遍现象，全世界旅游研究都跟不上旅游发展，永远跟在实践后面，旅游专家没有起到引领时代发展的应有作用。

（一）全域旅游：一种发展哲学

1. 全域旅游发展宏观背景

从全域旅游发展宏观背景来看，全域旅游是一种发展理念，中国经济社会发展大转型，全球金融危机与经济下行压力，产业结构调整表现为新常态，工业化与后工业化并举，制造业让位于服务业，在这一大的背景下，特别是工业化带来严重的生态环境后果的时候，旅游业被提上日程，通过旅游产业促进各方面的合作，这是发展哲学的大的背景。2013年中国第三产业GDP比重首次超过第二产业，2014年、2015年分别保持了这一状况，可以看出，这已经成为一个新趋势，一个不可逆的过程。

      2. 服务业（旅游）驱动城镇化

      建筑师过剩，城市规划师过剩，中国城镇失业率上升，服务业在经济发展中的地位越来越突出。服务业已成城镇化第一动力，2015年7月中国服务业采购经理人指数（PMI）上升至53.8。旅游作为最大的服务业，尤其是在新常态后，旅游的口红效应更加明显。旅游与休闲将会占有过半就业机会与GDP份额，大量人口依赖现代服务业就地融入生产消费大军。

同时，全域旅游与创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念相互关联，相互作用，构成大的发展哲学，与国家的大方针，大的发展格局一脉相承。

（二）全域旅游：一个政策工具

1. “全域旅游”概念

从省部级来看，全域旅游又是一种政策导向，利用全域旅游这一政策工具推动区域发展。全域旅游是指将特定区域作为完整旅游目的地进行整体规划布局、综合统筹管理、一体化营销推广，促进旅游业全区域、全要素、全产业链发展，实现旅游业全域共建、全域共融、全域共享的发展模式。

2. 全域旅游目的地目标
全域旅游，响应了观光益智旅游、休闲度假旅游和商务会展旅游全面发展条件下对旅游目的地的生态环境、基础设施、旅游吸引物、法规政策、公共服务和安全舒适的整体要求。考核全域旅游的好坏，可以从以下两个目标出发：

一是从政府角度上讲要完成管治目标，即一个城市或一个区域目的地内以政府为主导、全社会共同参与的综合治理目标；

二是从企业角度上要完成满意目标，即外来旅游者在该目的地内获得的各方面服务与体验的全面满意水平。

二、无景区化目的地：非观光时代来袭

（一）中国旅游发展新高度

旅游产品结构性调整，从观光旅游单轨独进转向休闲度假、商务节事三驾马车并驱。在大力发展休闲度假旅游的地区，观光旅游不仅不会消失，反而会进一步强化，因为停留较长时间的游客会更多地走访那些不太知名的小景点。同时单一的门票经济将转变为综合的旅游经济，旅游的目标转向国民素质提升，旅游活动成为普通老百姓的生活方式。作为生活方式的旅游发展，已经成为新型城镇化的重要驱动力。

（二）无景区化旅游目的地：全域旅游实现途径

无景区化旅游目的地的主要表现形式有：不依赖传统的景区（点），不以观光为单一目的；崇尚到处都是景点，随时都能成行；注重旅游体验，以旅游活动为中心；打破门票经济，强调开放的经营方式。接待地ＯＤＡ（在线目的地代理商）体系的提出，以旅游生活方式为核心组织旅游活动，通过无景区化旅游目的地这一过程，将旅游目的地真正建设成为全域旅游。 

１.　无景区化目的地规划对规划设计者的新诉求

在无景区化目的地的建设过程中，规划设计师将面临新的挑战。首先，由过去唯设计师模式转变为活动项目的民主化与设计师的集中模式，场地建设、项目设置不再是以前的精英式，更加趋向于民主式，甚至可以采取众筹模式；其次，以物质建设为中心的时代已经过去，增量减少，存量增多，规划设计行业普遍惨淡。无景区化目的地是为人们提供一种度假休闲的生活方式，以前旅游开发要给游客一个“来”的理由，今天已经变成要为游客提供一个“住”的理由，而唯有体验才能真正让游客住下了。如三亚旅游表现出的孤岛效应，豪华的酒店与当地的社会环境与设施形成鲜明对比，当地的社区生活被边缘化。而巴厘岛旅游、美国的奥兰多就非常注重生活方式体验，主题公园、娱乐、表演，甚至赌场等都丰富了游客的旅游经历，并将游客与当地社区生活融为一体。

２.　无景区化目的地规划：多规合一

旅游目的地需要各种各样的吸引物，除了景区，还要营造更多的吸引物，这是无景区化目的地的根本。如何把一个地方做成无景区化旅游目的地？需要多规合一。无景区化目的地规划要实现多规合一，包括城市规划要完成从增量到存量的转变，风景区规划中不能再回避旅游功能，文物保护区规划需要活化，可以运营，在土地利用规划中要实现旅游用地自成体系，乡村发展面临宅基地入市与土地非农化的挑战，消防设计注意国家标准与地方特色的协调。通过多规合一改变以往由于部门分割引起的利用效率低下的局面。

三、旅游供给侧：产品结构与投资需求

（一）要讲供给侧，先看需求侧

需求是供给的前提和基础，根据《国民旅游休闲纲要（2013-2020年）》预计，到2020年，中国国内旅游人次接近60亿，人均出游达到4.5次，这说明目前国内旅游需求市场庞大。

中国已经进入休闲社会，休闲社会的主要特征表现在一半左右的人口无需就业，就业者近半时间无需工作，退休之后寿命年限延长，创造就业机会成本高于提供休闲度假成本，北欧式社会主义蓝领假期保障，在休闲社会旅游需求被进一步激发。

      （二）供给侧：产品结构失调

      从供给侧来看，出现了观光旅游过剩、区域旅游冷热失衡、城市近距离供需失衡、人才结构失衡、创新研发投入、能力不足等问题。

国家旅游局发布的2015年统计数据显示，自由行是中国游客最主要的旅行方式，散客出游成为国内旅游的主流趋势。40亿人次国内游人群中，自由行人群占比80%，高达32亿人次；1.2亿人次出境游客中，2/3游客选择自由行，达到8000万人次。

自驾成为出游主要方式。2015年全国汽车保有量达到2.64亿辆，汽车驾驶人约2.60亿。尤其是长三角、珠三角、环渤海地区全国私家车保有量最高。

从出游时间和距离上来看，多集中于1－4日游。双休日游程距离一般在150-300km之间，三日游程一般在600km范围内。

从出游目的地来看，北京是国内最受欢迎的旅游城市之一，而北京的旅游产品仍以观光为主，这说明目前旅游总体有效供给不足。
从景区来看，全国2.8万多家景区，超过90%景区归政府，多个政府事业部门分割管理，导致缺乏游客服务管理能力，景点开发集中于观光旅游产品单一，热点景区旺季拥堵降低假期质量。

中国进入自驾游时代后，要进一步促进旅游产品创新开发，由传统一代“新、奇、特” 转向互联网一代“酷、爽、嗨、萌”，根据区域旅游创新和游客需求，加快旅游业态升级迭代。

  

例如大地乡居根据市场需求，推出大地香坊和大地农礼，传递乡村情怀，受到项目地和游客的青睐。

（三）供给侧：投资需求

从投资需求来看，需要改供（改变供给结构）、增投（增加旅游投资）、善投（抓准投资方向），针对长期投资不足的情况寻找原因，改变旅游投资效率低的现状。作为旅游规划设计人员，需要利用投资促进转型升级，更多地参与其中，运用PPP（公私合作）模式促进旅游金融创新。

四、制度供给不足：割据与混合及其规划响应
这里所指的制度包括法律、行政管理体制及在行政管理体制下衍生的利益集团，这些现有的制度已经不适应后工业化社会的发展及现代人们的综合旅游需求，空间割据、权利分割的局面要被混合使用，多规合一所改变，反应在旅游规划设计中，就要进行供给侧改革，旅游规划设计人员需要有多学科背景，要求具有更广泛的知识结构。

（一）假日供给制度：传统性与现代性冲突
现有制度的供给不足首先表现在假日供给不足。当节日传统与现有的生活不相匹配的时候，假日就失去了其本身的意义。当节日能够引起快乐，引起消费，才是最重要的，现有的国假是基于农业社会传统，内向特征明显（阖家团圆），传承传统文化。除此之外，现有假日的政治含义明显（国庆节与共产主义劳动节），农业社会生活方式与后工业化生活方式形成冲突，90后对传统节日无感，对西方节日反而很兴奋，这也体现了现有假日制度供给制度不足。

假日总供给量不足要求在集体主义语境下增加国假。现有的全国统一假期安排不能体现地理差异与低碳要求，对提高供给的服务业积极意义认识不足。

（二）供给侧：公共政策新产品缺失

公共政策中也存在很多不合理的现象，如文物法、土地管理法、城乡规划法中都需要进行调整，跟不上社会发展需要，但由于涉及部门利益导致调整阻力很大，推行艰难。
政府部门割据导致部门之间缺乏协同，地方保护与异地消费冲突，已有立法落后保守。

另外，政府部门的协调机制不畅，调配分工不明确，这是制度供给不足的重要表现。以哈尔滨天价神鱼为例，在事件发生后，报道一度出现了四次反转，每次反转都像是一次正邪较量。一会说是商家在坑人，一会又说商家是明码标价，一会又说标价确实反常。在这些一次次的反转中，有三个关键角色。

一个是执法人员，他们在事发当天采取了中立态度，执法人员的中立让游客最终选择了为高昂的天价鱼买单。

第二个角色是政府调查部门，哈尔滨市松北区调查小组公布了初步的调查结论显示涉事饭店“明码标价,不违规”。

第三个角色是对戏剧性极其敏感的媒体，在媒体看来，事件越荒诞就越有价值，面对如此富有戏剧性的天价神鱼事件，媒体穷追不舍，一万元一顿的鱼到底违规不违规？带着这样的质问，媒体一步步扒开了伪装者的面具。

部门割据导致的空间格局，利用效益下滑，因此，提出了混合使用，空间混合。如在土地政策中，改变国有制的低效做法，可以通过长租制的合法化提高土地利用效率。转变公共设施社会意识低下、公共政策研究落后的局面，推行大院小区的穿越通行。要促进法律制定、空间格局、权利格局的混合、协同，任何一个单一的学科、任何一个单独的部门，

经不能满足现实的需求。文物部门、住建部门、水利部门、国土部门、消防部门等部门要“同居”，这样才能避免割据，利益共享，促进混合使用。
从部门割据到空间混合，规划设计要积极响应。避免部门立法寻租，保护既得利益，要推进人大和专家独立立法，依法治国，合法、依照法律执行是依法治国的根本。停止空间分割独立的低效使用，这就要求规划团队的复合化，具备多学科的专业知识，能够了解多种规划的要求和标准，实现旅游规划、城乡规划、土地利用规划、文保规划的多规合一。

结论

“全域旅游”概念适应中国国情，是一种区域发展哲学，一个政策导向工具，强调资源整合、权力协同、供应链延伸和全社会分享的建构。无景区化目的地适应非观光旅游需求而产生，更多依赖公共服务与全域旅游，是全域旅游实现的途径。
旅游供给侧主要集中在新型旅游产品创新不足的矛盾上，表现为观光度假矛盾、冷热矛盾、远近矛盾与投资矛盾。公共政策供给不足难题，主要表现为权力割据、空间排他、效率低下。规划设计即将迎来混合使用时代。

精彩观点：

（1）全域旅游不是一个学术定义，而是一种发展哲学，一个政策工具；

（2）单一的门票经济将转变为综合的旅游经济，发展目标转向国民素质提升，旅游活动成为中产阶层的生活方式，并且作为生活方式的旅游发展已经成为新型城镇化的重要驱动力；

（3）接待地ＯＤＡ体系的提出，以旅游生活方式为核心组织旅游活动，通过无景区化旅游目的地这一过程，将旅游目的地真正建设成为全域旅游体系。

（4）农村发展面临农业土地非农化挑战，现有的土地政策阻碍了一二三产融合。一二三产的融合要求土地混合利用。不适合种地的农村土地就可以用来发展二三产（非农化）;

（5）规划不能套格式，表现形式、语言、理念也要创新。在项目设置中不能过度塞项目，要留白，留白更美，更理性，哪些项目可以放进去，哪些项目不适合当地财力，都要考虑好;

（6）无景区化目的地规划要实现多规合一。包括城市规划从增量到存量；风景区规划中旅游功能不能再回避；文物保护区需要活化、允许商业运营；土地利用规划中旅游用地自成体系；乡村发展中实现宅基地入市与土地非农化挑战等;

（7）一定时间和空间社会的犯罪率是一定的，关键是解决就业问题，房子问题，生活问题等;

（8）停止空间分割的低效使用，现实要求要实现多规合一，即旅游规划、城乡规划、土地利用规划、文保规划多规合一。

（9）混合规划不在于技术，而在于制度供给。社会要进步，一定要容忍对现有法律的某种突破。