中国国家公园的发展情况和体制建设

        中国国家公园建设起步相对较晚。二战后，国家公园运动向世界各地普及推广，亚洲、南美洲和非洲等国家和地区逐步建立起自己的国家公园制度和国家公园体系。

      中国国家公园的建设也在这一时期起步。1956年，中国第一个自然保护区——广东鼎湖山自然保护区成立，这是中国第一个带有国家公园性质的资源保护地。1972年，台湾地区率先为国家公园建设制定了《国家公园法》，“国家公园”这一提法正式使用。1982年9月1日，台湾政府公告成立垦丁国家公园。1984年1月1日，中国的第一个国家公园——垦丁国家公园正式成立。从1980年代开始，两岸的国家公园和各种资源遗产保护地的建设迅速发展。进入21世纪，到目前台湾地区已初步建立了完备的国家公园制度和国家公园体系。而大陆地区也建立了自然保护区、森林公园、风景名胜区等多种类型的资源遗产保护地园区，并开始把国家公园的建设提上议程，推出了试点建设地区和首批行动项目。

中国国家公园的发展情况

      1972年，中国台湾地区实现了为国家公园立法，制定了《国家公园法》。国家公园的建设和管理从此获得了法律的支持和依据。

      该法规定，设立国家公园是为了保护国家特有的自然风景、野生物及史迹，并供国民之育乐及研究。其选定标准是：（1）具有特殊自然景观、地形、地物、化石及未经人工培育自然演进生长之野生或孑遗动植物，足以代表国家自然遗产者。（2）具有重要之史前遗迹、史后古迹及其环境富教育意义，足以培育国民情操，而由国家长期保存者。（3）具有天赋育乐资源，风景特异，交通便利，足以陶冶国民性情，供游憩观赏者。

      1984年1月1日，垦丁国家公园（Kenting National Park）正式成立。这是台湾地区第一个同时也是全中国第一个国家公园。至2014年10月，台湾地区共建立了9处国家公园。

中国台湾地区的国家公园

      2011年11月12日，台湾立法机关通过了《国家公园法》部分条文修正案。根据此修正案，允许增设面积较国家公园小的“国家自然公园”。目前台湾设有一座国家自然公园——位于高雄市的寿山国家自然公园，该公园于2011年12月6日成立，面积1122公顷。至此，台湾地区的国家公园制度和国家公园体系获得进一步完善。

      2、中国大陆地区的国家公园建设 

      世界自然保护联盟的保护地体系，定义国家公园为：“一片比较广大的具有高度美学价值的自然景观，由政府批准设立，其内部阻止或取缔人类的占据和开发，公园内的生态、地貌或美学实体受到切实尊重，观光活动必须以游憩、教育及文化陶冶为目的”。

      美国对国家公园的定义是：“依法设立的以保存完整的有价值的特殊地理景观，保护自然生态系统及物种资源，为未来经济发展提供资源、生态安全保障，并为公众提供具有美学欣赏价值的自然景观或自然综合体”。

      中国大陆地区国家公园的定义，以及国家公园的制度和体系，尚在争鸣和探索之中，关于国家公园的立法仍是空白，因此目前并无一明确、统一的说法和标准。“国家公园”这一名称，也是在2006年云南省迪庆藏族自治州通过地方立法成立香格里拉普达措国家公园时才开始使用，而正式为官方认可和使用，则是在2008年黑龙江省汤旺河国家公园建立之时。2013年党的十八届三中全会明确提出，要加快生态文明制度建设，建立国家公园体制。国家公园建设遂被提上重要议程，并加快在全国试点推行。

      参考世界自然联盟和美国对于国家公园的定义，在“国家公园”名称被使用的2006年或2008年以前，由国家政府部门主管的类似于国家公园的资源遗产保护地，被分属于国家森林公园、国家地质公园、国家矿山公园、国家湿地公园、国家城市湿地公园、国家级自然保护区、国家级风景名胜区、国家考古遗址公园及酝酿中的国家海洋公园等多种类型，属于不同的管理系统。这些类型的保护地与国家公园相当，但又并不完全等同于国家公园。

      森林公园：由国家林业局批准设立。1982年，我国第一处森林公园——湖南张家界国家森林公园批准建立。至2006年底，全国共建立森林公园2067处，总经营面积1569万公顷。其中国家级森林公园660处，经营面积1125万公顷，省级森林公园955处。到2009年2月，全国国家级森林公园达到710处。

      自然保护区：1956年，我国建立了第一个自然保护区——广东鼎湖山自然保护区。1980年代以来，随着社会各界环保意识的增强和环保法规体系的日益完善，我国自然保护区事业步入依法发展的“快车道”。2003年初，国家环保总局宣布，中国的国家级自然保护区总数达到197处，各类自然保护区1757处，总面积近1.33亿公顷，占国土面积的13.2%。

      到2006年底，全国各种类型、不同级别的自然保护区达到2395个，总面积15153.50万公顷。保护区总面积中，海域面积600万公顷，陆域面积14553.50万公顷，陆域自然保护区面积占国土面积的比例为15.16%。中国的自然保护区面积占国土面积的比例已经超过世界平均水平，不但超过了发展中国家，也超过了发达国家。到目前为止，中国的自然保护区数量和比例仍在上升。

      值得一提的是，尽管国家级风景名胜区的概念意义与国家公园有着一定的差异，如相比于后者，前者可能对旅游观光开发有着更高的关注程度，但“国家级风景名胜区”对应的英文名，长期以来所使用的却是National Park。

      实际上，原建设部在其所发布的《中国风景名胜区形势与展望》绿皮书，以及新、旧两款徽志已经明确将“国家级风景名胜区”与英语的“National Park”即“国家公园”相对应，中华人民共和国国家标准《风景名胜区规划规范（GB50298-1999）》，也将国家级风景区与“国家公园”挂钩。国家级风景名胜区对外如申报“世界遗产”时，在名称上或申报文本中也有所体现，特别是1996年的庐山国家风景名胜区和2008年的三清山国家级风景名胜区，以及提名时原称“三江并流国家风景名胜区”（Three Parallel Rivers National Park)）的“云南三江并流保护地”，英文原本皆以“National Park”作为行文规范。

      国家地质公园：2004年，中国地质公园建设工作已推进3年多，国家地质公园的数量达到85座。至2009年，中国国家地质公园已达到了182座。

      另外，还有国家级湿地保护区、国家矿山公园、国家考古遗址公园、国家海洋类型自然保护区等。

      （2）“国家公园”名称开始使用以后——普达措国家公园和汤旺河国家公园

      2006年，云南迪庆藏族自治州通过地方立法成立香格里拉普达措国家公园，并宣告原已于1988年由国务院批准划入“三江并流国家重点风景名胜区”的有关地域为中国大陆地区的第一个“国家公园”。

      2007年6月21日，香格里拉普达措国家公园正式揭牌。当时，中共云南省委书记、省长秦光荣，副省长刘平，省政协副主席和占钧，省政府秘书长丁绍祥为公园揭牌。该个概念由云南政府提出的，云南政府称要在省内建立更多的“国家公园”。不过，由于地方立法机关没有权限批准国家公园，该公园因而不被视为中国第一个官方的国家公园。

      2008年6月，国家林业局发出通知，同意将云南省列为国家公园建设试点省，“以具备条件的自然保护区为依托，开展国家公园建设工作”。然而已启动建设的“梅里雪山国家公园”，其所在地域不仅不在云南省各级自然保护区名单之列，究其实还是“三江并流国家级风景名胜区”的其中一个片区。

      2008年10月，中华人民共和国环境保护部和中国国家旅游局联合批准建设“黑龙江汤旺河国家公园”，该公园成为中国的第一个“国家公园”试点。环保部有关方面表示，位于云南的香格里拉普达措国家公园并未获得环境保护部和国家旅游局批准。有关方面亦表示，“国家公园”不会“兼并”其他保护地。不过，范围包括汤旺河原始森林区和汤旺河石林的有关试点，是否与国家林业局的黑龙江小兴安岭石林国家森林公园、国土资源部的黑龙江伊春花岗岩石林国家地质公园，及黑龙江省政府的汤旺河石林省级风景名胜区等省部级保护地交叉重合而叠床架屋，则涉及到了拟推动的中国国家公园与原有的资源遗产保护地体系的梳理和整合，是一个有待深入研究的关乎顶层设计的重要问题。

中国大陆国家公园立法与体制建设

      1、以试点建设推动中国国家公园的立法

      就目前国情来看，负责这些分类园区管理的部门虽然也制定了多个条例、办法等法规，但在制定时并没有建立国家公园体系的整体构想，缺乏多方面协调的功能。因此，要将目前某一类别的法规加以修改上升为法律，几乎没有可能。而如果在此条件下仓促立法，即使立法完成也会遇到执法困难或实施不畅的尴尬处境。

      刘德谦建议，应通过国家公园试点推动国家公园体制法律建设。各种类型的资源遗产保护地园区的相关管理部门，需要根据我国建立国家公园体制的目的与理念，结合此前本系统已有法规，制定出针对该试点单位的有关国家公园设立、建设和管理的规范。经过实践检验后，各类型园区的主管部门再共同协商国家公园的立法，将有利于形成更多共识。

      2、建立符合国情的国家公园管理体制

      建立国家公园的目的就在于保护生态系统的完整性，强化对资源的有效保护和合理利用是国家公园体制建立的根本出发点。

      （1）建立国家公园体制的核心突破点在于建立补偿机制。必须建立以国家公园功能为核心职能的主体功能区，并建立系统匹配的国土空间开发保护制度，严格按照主体功能区定位，完善对这些重点生态功能区的生态补偿机制，推动地区间建立横向生态补偿制度。只有这样才能实现公园内各利益主体以及公园作为一个整体与外部社会的利益合理分配，最终实现国家公园的建立和顺畅运行。

      （2）建立国家公园体制的根本出发点在于资源合理利用。改革开放30多年来，中国经济发展的总体方式较为粗放，经济增长的单位能耗远高于发达国家，一系列不协调、不平等、不可持续的问题较为突出，生态环境恶化的趋势日益明显。在旅游产业发展过程中，旅游资源开发强度过大、旅游资源缺少集约化利用等问题也具有一定的普遍性，如对生态环境脆弱区游客流量缺少有效控制、温泉旅游资源利用浪费严重、各种名目的旅游度假区建设对原生态的海岸滩涂破坏等。

     （3）建立国家公园体制的最终落脚点在于生态文明建设。由于长期实行主要依赖增加投资和物质投入的粗放型经济增长方式，我国经济发展中能源和其他资源的消耗增长很快，生态环境恶化的问题也日益突出。当生态系统不能持续提供各种资源，物质文明的持续发展就会失去载体和基础，进而整个人类文明都会受到威胁。因此，建立国家公园管理体制不是一个孤立的事件，而需要置于建设生态文明的宏观背景下考虑。

      （4）建立国家公园体制的关键攻坚点在于破解部门利益。从国际经验上看，即使在法制建设较为成熟和完备的欧美国家，国家公园也经常被作为旅游活动开展的重要场所，设立国家公园机制对于协调各方利益发挥了重要作用。但在我国旅游产业发展实践中，各种自然资源和人文遗产在隶属关系和管理方式上存在多头管理、部门之间协调难度大的特征，在很大程度上制约了资源的合理利用和资源潜力的发挥。打破部门利益局限，构建有效率的资源管理与运行体系成为建立国家公园体制的最大难点，也是改革得以进一步深化的攻坚点。

      目前，国家有关部门已经提出健全自然资源资产产权制度和用途管制制度、划定生态保护红线、实行资源有偿使用制度和生态补偿制度、改革生态环境保护管理体制等一系列表述。这些制度的落实和完善，将为国家公园体制的建立奠定扎实的基础。