构建国家公园多元治理模式

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  • 发布时间:2015-04-13
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  风景名胜区等资源遗产保护地的管理经营,不仅仅是一种科学,同时也是一种艺术、政治,更是多方利益的博弈。风景名胜区的规划建设、经营管理,涉及到诸多利益主体的合作和冲突。许多问题并不能单纯从技术方面解决,更依赖于诸多利益主体间的协调和合作。

  相关利益主体分析是解决多方利益和目标平衡的一种决策分析方法。该思想起源于1759年亚当·史密斯的《道德情感论》。但直到1963年,斯坦福研究所才在其内部备忘录中首次使用了利益主体这个术语。这一概念在20世纪六、七十年代进一步分化为企业规划、系统理论、企业社会责任和组织理论等四大理论分支。到了20世纪八十年代,则融合为管理战略理论。1996年,时任英国工党领袖的布莱尔倡导从股份资本主义到利益主体资本主义的转换,推动了相关利益主体理论研究和应用的新高潮。

  任何一个团体只要他与组织活动有合法的权益关系,他就应该是相关利益主体。因此,相关利益主体可以认为是任何国家、区域到地方甚至是家庭内部的群体或个人(无论是有组织的还是无组织的),对某一问题有共同的利益,影响一个决策或受决策影响。例如,在自然风景区中,经营管理者需要考虑众多的相关利益主体。

  风景名胜区经营管理应当引入相关利益主体分析

  相关利益主体分析最初运用于企业组织和管理战略当中。但近年来,广泛运用于自然资源管理和保护及规划、经营当中。在我国,将相关利益主体理论运用于风景名胜区经营管理,具有迫切的现实意义和战略意义。与过去狭窄的利益主体范围不同,越来越复杂的社会、经济和自然系统使得今天的风景区经营管理必须将许多直接的或是间接的利益主体纳入考虑范围。风景区引入相关利益主体理论主要基于以下原因:

  1.风景区范围往往超越行政边界,具有多个利益主体

  风景区内的自然或生态系统,通常是资源保护和管理中的中心问题,但往往跨越社会、经济、文化和行政单元,他们都有不同的议事日程和不同的利益。


  2.风景资源可以有多种利用方式和多种利用者

  风景区内的自然资源有多种用途,但他们并非都是和谐的,有些不同用途之间存在冲突。如风景区内的森林资源,可以作为生产性资源或作为游憩性的环境资源,但他们之间的利用存在冲突。

  3.市场失灵和市场外部性

  自然遗产地(风景名胜资源)的特殊内涵,决定了它的公共资源和公共物品性质。环境质量退化的根本原因之一就是公共财产权的不确定性。风景区导致环境问题的市场失灵主要有:负面的外部效应;财产权的不确定和进入风景区的无限制性。市场外部性和市场失灵的集中表现为公地悲剧问题。风景区目前存在的“屋满为患”和“城市化、人工化和商业化”等现象从本质上来说就是公地悲剧的恶果。

  4.可减少性和时间交易

  风景区内的自然资源和生态系统的某些要素是不可再生的,是自然的馈赠,是可耗竭的、可被污染的。对这些资源的处理就必须协调资源利用的形式、强度和时间安排。


  5.贫困问题

  除了城郊型的风景名胜区外,许多风景名胜区都位于经济欠发达的山区。在那里,土地、水、草场和森林都是当地居民谋生的物质基础。如果完全依赖于这些资源,他们则往往更加贫困。相关利益主体分析可以充分考虑到这些在政治上不被重视、在经济上缺乏活力的弱势利益主体。

  6.中国转型期的各种社会矛盾在风景区内的集中反映

  中国正处于从计划经济向市场经济过渡的阶段,计划经济的各种烙印还深深刻在风景区内,如各个单位建在风景区的休疗养院、培训中心、接待站等。而市场经济浪潮又在冲击风景区的资源保护,如以各种名义设立的变相的开发区、度假区、工业园区等。风景区内涉及的相关利益主体几乎涵盖了所有部门。

  风景名胜区的利益相关者

  风景区的利益相关者是指任何能对风景区发展目标的实现产生影响,或受风景区发展所影响的个人和群体,包括旅游者、旅游企业、风景区经营者、社区居民、风景区管理者、媒体等等。在风景区资源的保护与利用中,存在着具有不同价值观目标和立场的个人和组织,这些利益主体对于资源有着互相竞争利益关系,冲突是难以避免的。在复杂的社会关系背景下,各方利益主体达成一致是非常困难的。


  风景区的利益相关者呈现出多利益主体化和多层次化,相互利益关系极为复杂。各相关利益者对风景区的利益要求不同,满足各自利益的方式与途径也不尽相同。在众多利益相关者中,与风景区协调发展较为密切的利益相关者是指国家、地方政府、旅游资源主管部门、风景区管理机构、投资者、经营者、当地居民等。在风景区管理经营中,多元化的相关利益主体、多样化的利益诉求、多方式的利益实现途径,构成了一个错综复杂的利益网络。在这个利益交织的网络中,不同的利益主体,对风景区的发展产生的影响和作用也有所不同。

  风景名胜区利益相关者多元治理模式的构建

  风景名胜区利益相关者多元治理模式强调,风景名胜区不仅重视投资者、经营者的权威,还应关注管理者、生产者等利益相关者实际参与风景区治理;物质资本和人力资本一起行使风景区控制权,就风景区生产经营活动做出决策;利益相关者应该分享风景区剩余权和控制权,他们包括股东、经营者、职工、当地居民、旅游者、地方政府、风景区管委会等。

  多元治理模式的核心,就是通过风景区内的制度安排,来确保每个产权主体和利益相关主体具有平等参与风景区利益分配的机会,同时又依靠互相监督的机制来彼此制衡,通过适当的投票机制和利益约束机制来稳定利益相关者之间的合作,保障风景区的良性发展。风景名胜区利益相关者多元治理主要是通过内部治理和外部治理两个板块来实现。有学者给出了风景名胜区利益相关者多元共同治理的基本结构。


  在风景名胜区的众多利益相关者中,特别是企业型经营管理的风景区的众多利益相关者中,风景区投资者、地方政府是强势利益相关者。在经营管理过程中,他们更多地将关注点放在对企业经济利润的追求,地方政府税收的增加。对于风景名胜资源的保护,旅游者和社区居民的利益往往容易被忽视。

  要实现风景名胜区的多元治理,首先须要加强旅游者与社区居民的参与,他们在风景区的利益相关者中出于弱势地位,常常缺乏参与景区管理决策的渠道。通过多元治理的制衡机制,可以加强弱势利益群体的参与性,协调各方的利益,体现各利益相关者的共同利益,实现风景名胜区的可持续发展。

  1.建立风景名胜区开发与保护的法律体系

  改革开放30多年来,我国旅游立法初步形成了旅游法律体系,但是在风景名胜区、森林公园、自然保护区等方面,目前还没有正式立法。虽然有《风景名胜区管理条例》、《中华人民共和国自然保护区条例》、《森林公园管理办法》等行政法规,但是这些规定缺乏实施细则,对一些新做法缺乏裁决的依据,对实际执行中的一些破坏资源、侵蚀资源、使用权不明确的现象难以做出有效认定和判罚。


  尤其是在民营企业开发旅游景区的过程中,由于没有相应的具体法律法规对旅游资源开发行为进行规范,具体操作上对旅游资源的权力归属没有清晰的界定。要明晰风景区产权,并使其规划化运作,就要建立健全相关法律体系,将景区开发行为予以规划和引导,对破坏景区资源的行为给予相应的惩罚。

  目前各地地方立法能力有限,立法经验不足,尤其是在新问题上往往争议较大而使立法难以推动。而且地方政策一旦发生错误,其损失难以估量。此外,对于重要风景名胜资源还应针对性地进行详细的国家立法。根据《中华人民共和国行政许可法》,地方政府没有特许经营的行政许可权,只有国务院的行政规章和地方法律才能设立行政许可,因此国务院有必要尽快启动全国风景名胜区事业特许经营的办法或原则意见,以加快推进管理体制改革。

  2.风景名胜区须制定规范的价格听证会制度

  近年来,国家级风景名胜区的门票价格呈现逐年递增的态势,门票支出占到了旅游者全部支出的很大一部分。门票在调节游客人数,保护景区环境和资源方面固然有一定的作用,但另一方面,风景区作为国家资源,具有公共性和公益性。公民有权利在风景区内旅游观光、愉悦精神、陶冶情操,而高昂的门票支出却阻挡了这种权利的实现。


  为了协调旅游者这一部分利益相关者的权益,国家级风景名胜区应遵循严格的价格审批制度,门票价格必须经当地政府机构慎重审定,并经过地方各界代表组成的听证会,认真听取意见和建议,在此基础上予以上报批准。门票同时还要体现公益性,对风景求附近居民、学生给予价格优惠,对军人、老年人及残障人士给予免票。

  3.社区参与

  景区的发展需要协调社区居民与风景区经营者之间的利益关系,否则容易导致居民与经营者乃至居民与游客之间的利益冲突。协调居民关系的最有效方法,是实现风景区的社区参与。有学者认为,社区参与可以体现在三个方面:参与旅游发展决策;参与旅游发展带来的利益的分配;参与有关旅游知识的教育培训。提供社区参与机会,首先就是要让当地居民参与规划,使他们了解旅游发展规划和风景区规划的进行情况,征求他们的意见。其次,从经营和管理的角度出发,要尽量由社区居民担任旅游接待服务和经营管理工作。最后要从利益分配方式上着手,采用公积金、公益金、股金分红等多种分配方式,体现“风险共担、利益共享、多投入多得”的原则,保护社区居民合法利益,维护其参与经营和保护资源的积极性,实现社区参与的深层次转变。

  4.引入治理咨询委员会

  这一点对于非企业型经营的风景名胜区尤为重要。非企业型风景名胜区可以考虑引入一个治理咨询委员会。该委员会成员可以由相关领域的外部专家、学者或大学教授等组成,帮助风景区系统地诊断和用战略的眼光预防性地处理景区将面临的一系列经营管理与规划建设问题。治理咨询委员会在协助解决问题时,应采用全局眼光,寻求可持续发展路径,实现风景名胜区资源的市场价值。委员会还可代表风景区,听取来自游客和居民等各方的意见和建议,综合考虑风景区各项决策所带来的社会、环境、经济效益。

  5.建立志愿者服务体制

  仿效和学习境外国家公园志愿者制度,吸收有专业技能和服务热情的大中学生、研究生、专家教授,以及其他志愿参与资源保护的群体和个人,利用公众假期、寒暑假、志愿者志愿工作时间,参与风景区的服务工作。服务内容可包括清扫垃圾、专家咨询协助、接待疏导游客、环境保护宣传等。通过志愿者的服务可以在一定程度上节省景区运作经费,减少人力投入,并且有助于加强公众的环保意识,动员全民参与和关注风景区的可持续发展。
  总之,要加强利益相关者共同参与风景名胜区经营管理,使风景区内部和外部都形成一种监督制衡机制,一种推动各利益相关者为风景区长远利益努力的鼓励机制。这不但能够有效保护利益相关者的权益,而且对于实现风景区管理的长期目标、强化风景区社会责任是行之有效的途径。

  参考资料:

  《风景名胜区规划中的相关利益主体分析以武陵源风景名胜区为例》,李迪华

  《国家级风景名胜区经营管理体制研究》,陈婷


作者:北京大地风景旅游景观规划院研究院